一、前言： 政府採購法（簡稱本法）已於八十七年五月一日經立法院三讀審查通過，本法訂定之最大特 色是使採購人員在辦理採購時有法源依據，本法內容包括總則、招標、決標、履約管理、驗收、 異議、罰則、附則共八章一一四條，監辦之審計人員也從以往的事前、事中的參與和事後的監督 ，完全退到事後的監督，但主計及審計人員仍保有較為彈性的查核及稽察功能（第一百條、第一 百零玖條），如此將審計與行政機關的職權重新劃分是有道理的，因為審計機關參與事前監督的 做法，在實務上對公共工程的進行並無太大的助益，反而為不肖的工程人員製造了一個避風港， 利用程序的合法讓審計人員揹黑鍋，且大多數先進國家的審計制度不包含事前的審計，稽察條例 第八條之規定已不合時宜是可以理解的，行政機關長期進行的工程規劃、設計案，審計機關無法 亦無能力在三天內再複查一次，且審計機關亦無權責干涉行政機關之工程規劃、設計的內容；因 此審計機關只能就稽察程序來進行監督。 二、本文： 本法打破以往審計與行政權混淆不清的局面，而與審計稽核權責分治的本法，具有幾項新措 施如下： （一）招標方式除了保留以往實施的公開招標以外，另依招標特別需要創設選擇性及限制性招標 （第十八條）。 （二）決標原則除了保留原最低標以外，另創設了未訂底價採購之最低標、最有利標，以及複數 決標方式（第五十二條）。 （三）以往以一定金額大小區分不同的採購執行、監辦方式，本法改為依查核金額、公告金額、 未達公告金額、小額採購金額以及補助金額採購不同，區別不同的執行、監辦方式（第四、十二 、十三、二十三、三十、四十七、四十九、五十二至五十八條）。 （四）預算得於招標公告中公開，底價經上級機關同意得於招標文件中公開（第二十七、三十四 條）。 （五）明訂採購法之主管機關及職掌（第九、十條）。 （六）採購資訊公開化（第二十七、六十一條）。 （七）承辦、監辦人員、政黨及其關係企業採購迴避規定（第十五、三十八條）。 （八）轉包、分包規定（第六十五條至六十七條）。 （九）採購價金或報酬得為權利質權之標的規定（六十八條）。 （十）異議及申訴制度：含採購申訴審議委員會設置及審議規則擬訂及異議、申訴之提出及處理 方式（第六十九條、七十四至八十六、一百零一、一百零二條）。 （十一）評選委員會組織及審議規則（第九十四條）。 （十二）得標先採購取得政府認可之環保標章之財物（第九十六條）。 （十三）扶助中小企業採購之規定（第九十七條）。 （十四）開放廠商投資興建、營運之交通等公共建設（第九十九條）。 （十五）其他：如採購專業人員培訓及相關規定（第十一、九十五條）及採購人員倫理準則（第 一百十二條）等。 新的法規及制度的制定是需要有前瞻性，能兼顧國內外採購的須要及順應世界潮流，以下將 就本法有疑點的條文逐條討論： 第十五條第四項規定，廠商或其負責人與機關首長涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親 等，不得參與該機關之採購，但本項之執行及不利於公平競爭或公共利益，得報請主管機關核定 後免除之規定有待研討，主辦機關人員與承攬廠商若有配偶或血親等關係，本條文已明文規定須 迴避，若不迴避即有可能涉及利益輸送，而不利於公平競爭，又何來迴避反不利於公平競爭之說 呢﹖若為顧及公共利益，給予合法化，對於其他守法未得標的廠商是否公平有待商榷。 第十八條第二項規定，本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商投標，此乃公開招 標定義，第四十八條規定，第一次招標需有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開 標決標，在此的招標應該是指公開招標，而非選擇性招標及限制性招標，因選擇性招標是由招標 機關主動邀請符合資格之廠商投標，投標廠商合格家數，除了經常性採購以外（第二十一條第三 項），未必須要三家以上才可開標決標，而限制性招標更另當別論，不需三家以上廠商參加投標 ，本法第十八條是規定與招標有關之名詞，但實務上與招標有關的名詞，尚有流標、廢標、搶標 等，而與設計有關的名詞有綁票、綁牌等，上述名詞宜按實務上作業的須要給予合理的定義。 第二十一條第二項規定，未列入合格廠商名單之廠商請求參加特定招標時，機關於不妨礙招 標作業，並能適時完成其資格審查，於審查合格後，邀其投標。何謂不妨礙招標作業，並能適時 完成其資格審查﹖該規定為避免執行時不明確的提出時間，及不明確的審查時間，而引起主辦機 關與投標廠商的爭議，應可於招標文件內規定，限期由投標廠商提出資格審查請求，及主辦機關 須於多少期限內完成資格審查，答覆送審之廠商，後續尚需考量送審廠商有充分估價招標文件圖 說、規範及送達招標機關的時間。 第二十七條第三項規定，機關辦理採購，預算及預計金額，得於招標公告中一併公開，何謂 預計金額﹖做用為何﹖既然預算與底價均可公開（第三十四條），有需要另訂一個預計金額嗎？ 在此的預計金額應該是指承攬該採購所需的造價，卻又不同招標機關所定的底價，但估價基準是 相同的，以工程為例，預算編列來得不易，需經上級機關及民意機關層層關卡，因此理論上底價 的訂定與預算的差距不能太大才合理，但是依設計的工程圖說，規範所估算的設計價值若不實或 偏低，底價訂定必然跟著偏低，若以最低標模式辦理招標，決標價普遍又比底價低，招標結果較 多的標餘款將失去預算編列的意義，因此除了預算及底價公開，做為投標廠商估價的參考以外， 重點不在於預計金額的創立，而是在於設計價值的評議，所謂設計價值是按設計圖說、規範所估 算的實質價值，底價及投標廠商標價均是依設計的招標圖說、規範所訂定或估算，因此設計價值 是否紮實的審議才是重點，設計價值若紮實，理論上底價訂定應不致於偏低，若以最有利標模式 辦理招標，決標價亦應有一相當合理的價位，而預算、底價及決標價在同一性狀況下差距就不致 於太大，亦是完成招標作業希望的結果。 第三十一條第二項第七款押標金轉換為保證金不予發還的規定有待商榷，以往招標作業規定 ，得標廠商於簽訂工程合約後無息發還押標金，若決標價未達核定底價百分之八十，須繳納差額 保證金時，並得以押標金抵充之（參考各機關辦理公有建築物作業要點第二十四點第二項），押 標金是開標至簽約階段，約束所有投標廠商，若已完成開標並簽約，押標金約束的作用已完成， 為何不得轉換為保證金﹖保證金是約束簽約後承攬廠商，是屬於履約階段，兩者約束的作用不同 ，並不互相抵觸，不得轉換的規定並無太大意義。 第三十五條規定，機關得於招標文件中規定允許廠商於決標前，在不降低原有功能條件下得 就技術、工法、材料或設備，提出可縮短工期、減省經費或提高效率之替代方案。 替代方案措施美意雖好，但仍需注意執行時可能發生的問題，就以公平性考量而言，替代方案提 出之前，所有投標廠商估價基準完全一樣，均依招標機關的招標文件、圖說、規範估價，但有提 出替代方案之廠商估價基準已改變，不同於未提出替代方案之廠商，若採用最有利標模式辦理招 標，廠商提出之替代方案經評選，技術、工法、效率等項目綜合評估為最優，但標價可能已改變 ，標價若提高亦有得標的機會。若以最低標模式辦理招標，投標廠商所提的替代方案再怎麼好， 標價仍必須最低才有得標的機會，替代方案措施對於招標模式的不同，決標結果亦不同，為公平 性考量，若採用替代方案措施，宜於招標文件明訂，投標廠商提出的合理期限，否則逾期將喪失 提出的機會。替代方案措施需考量等標期延長的必要性，因為一般招標只需考量投標廠商購圖、備標、投 標的時間，但替代方案措施尚需考量投標廠商購圖後考慮是否提出替代方案送審招標機關的時間 ，即限期提出的時間，招標機關受理替代方案，審查其可行性，及答覆提出之投標廠商之時間亦 須列入等標期考量。替代方案措施對等標期必需考量的另一因素，除了最有利標招標需經評選過 程以外，一般工程開標時間均不會很長，短則數小時，長則一般不會超過一日，若允許投標廠商 於開標後，決標前提出替代方案，若屬特殊或鉅額採購，那就不是短時間一日內可審查完成，而 且招標機關若有疑點或不能完全接受廠商所提的替代方案，可能需要與提出的廠商協商，如此勢 必拉長開標的時間。
替代方案措施尚需考量招標過程複雜化的問題，例如投標廠商若要杯葛開標，只要聯合幾家 投標廠商於不同時間先後向招標機關提出替代方案，只要在決標前提出，招標機關均需受理，前 面的替代方案剛審查完畢，後面的廠商又提出替代方案，招標機關又需從新審查，答覆提出的廠 商，而且替代方案的提出並無次數的限制，同一家投標廠商可以提出一次以上的替代方案，如此 循環下去，決標日將遙遙無期，且就算投標廠商均已提出替代方案，且經審查後都有可行性，招 標機關尚需比較各個替代方案的良窳及沒有提出替代方案的廠商投標文件，選出最優良的替代方 案廠商或未提出的廠商，才可宣佈決標，上述情形均會影響決標的時間，因此決標前提出的規定 ，宜改為開標前或較為保守的截止收件日期前提出，以避免招標過程的複雜化。 第五十九條第一項規定， 機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購者，採購契約價款不得高於廠商於同樣市場條件之相同 工程、財物或勞務之最低價格。該規定於實際執行時恐會引起爭議；以工程為例，若採用最低標 模式辦理招標，決標後簽訂契約前，主辦機關發現決標價高於廠商於同樣市場條件之相同工程， 簽約時要求得標廠商降低採購契約價款，得標廠商會信服嗎﹖信服的可能性不大；因廠商可能會 質疑底價訂定的公信力，審計法施行細則第五十五條第一項亦有明文規定，預估底價各項目單價 ，應依據最近市場行情核計，而已完成的底價訂定，可假設事先已做過詳細市場調查，且該調查 於完成底價訂定前，本屬於招標機關的職責。且主客觀環境的改變，雖然有同樣市場條件，但標 價已非昔日可比，得標廠商以前所投的標價可能適逢經濟不景氣，為維持公司最基本營運，不惜 低價搶標，而以當時低價搶標的決標價做為現在決標價比較的基準是否客觀呢﹖且大環境的變動 ，如物價的波動、經濟景氣循環、廠商投標理念的改變及其財務狀況等都會影響廠商的標價，若 採用最有利標模式辦理招標，投標廠商標價高低並不是唯一決標的條件，尚須考量其他因素並加 以綜合評比，選出最適合承攬該招標工程的廠商，因此得標廠商標價不一定是最低的，若事後發 現決標價高於廠商於同樣市場條件之相同工程標價，是否可要求得標廠商降低簽約價款呢﹖有待 商榷，主、客觀環境的改變及招標模式的不同，以前的基準未必能完全適用於當前的招標環境。 第六十三條第一項規定， 各類採購契約之要項，由主管機關參考國際及國內慣例定之。此規定可避免各機關各自為政，採 購簽約漫無標準，並能兼顧機關與廠商的權利義務的對等及公平性，而對於規範招標作業的投標 須知是否亦須有統一的規範呢﹖答案是肯定的；因投標須知是規範廠商領取圖說、資格審查、押 標金及保證金繳納方式、投標開標過程、決標原則、訂約等，若沒有統一的投標須知，廠商參與 各機關的採購招標恐無所適從，因各機關招標過程要求的標準不一，廠商備標、參與投標將倍感 困難，主辦採購人員若專業及法學素養不足，所訂定的招標文件若有瑕疵或甚至違反規定，恐會 引起廠商與機關間的爭議，投標廠商甚至提出異議及申訴，而造成招標機關的困擾及增加申訴審 議委員的作業量。 第六十五、六十七條轉包與分包的規定， 於實務執行時恐會遭遇困難，此二條文雖已明確劃分轉包與分包的定義及界限，但何謂自行履約 其中主要部分﹖何謂契約之部分﹖以工程為例，公共工程的範圍相當廣，包括建築、土木、水利 、環境等工程（詳本法第七條第一項），各類工程性質均有差異，主要部分亦不同，但有些工程 涵蓋兩種以上不同類型的工程，如大型山坡地社區開發，涵蓋了建築、土木、水利、電氣等工程 ，若細分其主要部分的種類，就不是單一類型工程可以涵蓋的，此大型山坡地社區開發工程一般 是由營造業承攬，而每一家營造業各有其專業的部分，對於較為複雜的工程，主要部分的認定， 應該以工程性質的不同來認定，但在實際執行時可能會變成以廠商專業的不同來認定，例如同樣 是山坡地大社區開發工程，得標的營造廠商專業的部分是土木方面，因此該廠商必定把其非專業 部份，如建築、電氣、水利等工程分包出去，美其名是分包，但事實上上亦是轉包，這是主辦工 程招標機關所不願見到的，但事實卻可能發生，因此對於轉包與分包的規定，宜依工程性質的不 同於招標文件圖說、規範內明確劃分轉包與分包的項目，或把第六十七條報備制改為報核制，而 對於涵蓋數個主要部份較複雜的工程，宜以共同承攬的方式辦理招標，如此可避免非專業廠商把 工程主要部分轉包及「契約之部分」界面認定的爭議。 第八十四條規定，廠商提出異議或申訴者， 招標機關認其有理由，應自行撤銷，變更原處理結果，或暫停採購程序之進行，但為應緊急情況 或公共利益之必要，不在此限，這規定並無顧及提出異議或申訴廠商的權益，廠商提出之異議或 申訴，既然評估其事由認其有理由，本來應自行撤銷或變更原處理效果，以保障提出的廠商權益 ，但為應緊急情況或公共利益之必要，卻可置提出的廠商權益於不顧，且又無補償的規定，不合 理的現象非常明顯，應可比照第八十五條第三項的規定，向招標機關求償其準備投標，異議及申 訴所支出之必要費用。 第九十九條規定， 交通等公共建設，經目的事業主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商之程序 ，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。與本條文較有直接關聯的法規為獎勵民間參與交 通建設條例（簡稱獎參條例）；該條例訂定民間參與投資興建、營運的方式是規定在第六條，而 一般均以ＢＯＴ為代表，所謂Ｂ就是即由民間或政府提供土地，交由民間自行籌借資金，或政府 投資一部份資金興建工程，Ｏ就是 operate即興建完成以後，特許公司在特許營運年限內以回收 投資成本並獲取合理的利潤，Ｔ就是transfer即在特許營運期滿後，由民間有償或無償移轉給政 府繼續經營，民間投資交通等公共建設除了ＢＯＴ以外，尚有ＢＴ、ＯＴ、ＢＯＯ等型態，獎參 條例對於招標程序的規定是在第三十五條至三十九條，而對於評選的規定是在三十七條，就申請 人之興建或營運能力、公司組織健全性、財務計畫可行性、附屬事業之收入、權利金支付額度等 擇優評選之，廠商甄選方式很明顯可以看出，並不是採用最低標招標模式，而是採用最有利標招 標模式，而政府採購法對於民間投資交通等公共建設甄選投標廠商之程序除了第五十六條規定外 ，並無其他特別規定，對於民間參與交通等公共建設的規定，獎參條例法律位階與政府採購法比 較是屬於特別法；因此對於民間參與交通等公共建設甄選投資廠商程序之規定，執行上仍需回歸 獎參條例的規定，而對於本法第五十七條協商措施的規定，本來就是 BOT招標過程之一，因此本 法對於獎參條例的甄選投資廠商之程序，可以說並無較為特別的規定。 第一百零三條規定， 廠商因違反規定經刊登於政府採購公報，於一定期間不得參加投標或作為決標或分包的廠商，該 規定是禁止的規定，而同條第二項卻又規定，採購因特殊需要，經上級機關核准者，不適用前項 之規定，即前項違規的廠商仍可參加投標；作為決標或分包的廠商，只因採購特殊需要，給予違 規的廠商有轉圜的機會，很明顯已違反法律公平正義原則，若要採用該規定，對於嚴重違規的廠 商應不給予機會，以避免損及其他守法廠商的權益。
三、結論：
我國為加入世界貿易組織並簽署政府採購協定，政府採購法的制訂，在工程、財務及勞務等 採購作業的規定，在參酌本國國情下，以符合公平、公開原則，能提升採購效率與功能及確保採 購品質為目標。 對於政府採購專業人才培訓及其相關規定，本法第十一及第九十五條已有雛形的規定，以公 共工程而言，工務行政制度之建立及專業人才之養成是需要有系統的漸進完成，目前地方及中央 均有公共工程專責機構的設置，如工務局、公共工程委員會等，而這些機關從事公共工程業務人 員幾乎全是技術人員，對於行政方面學識素養較為缺乏，而一般行政機關公共工程業務是由行政 人員來執行，行政人員對於公共工程非技術性相關學識較為缺乏（設計、監造、施工管理等屬技 術性層面），工務行政制度之建立，對於專業人才之養成，就是要培養兼具有行政方面學識及公 共工程非技術性相關學識的人才。 公共工程業務的推動，從工程預算編列、發包、工程進度管制與協調、完工驗收等階段，身 為一位工務行政人員所應扮演的角色及應具備的專業及法學素養為何﹖如何在各個階段中與設計 、監造、承造者應對協調、溝通，對於因設計不良，導致工程品質無法達到通常使用效益的責任 歸屬，不屬於工程專業人員的工務行政人員是否需負擔大部分的責任等問題，都是工務行政人員 制度建立應探討的範圍。■
