降低建築高度及對BOT影響之初步探討(一)
☆姚乃嘉 ☆☆林聖岱
| 由台北市政府以ＢＯＴ方式興建之「台北國際金融中心大樓」原本設計樓高為508公尺，樓層達101層，完工後將成為「世界第一高」之超高層大樓。然因其位於台北松山機場飛機起飛航道正下方，基於飛航安全考量，需把高度降低為391.8公尺，不論是工期、成本、營運特許期限，甚至是業者投資意願，均將受到極大影響。故本文首先探討金融中心大樓降低高度之原由，並評估在降低高度後對整個ＢＯＴ案興建、營運、轉移各個階段所產生的影響，以供各相關單位參考。 |
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一、前言 「台北國際金融中心」為將台灣發展成「亞太營運中心」的計畫中，促進發展成為亞太金融中心的重要建設，這棟背負著推動國家經濟建設發展神聖使命的商業金融大樓，原設計共擁有101個樓層，高達508公尺，完工後將取代馬來西亞吉隆坡樓高452公尺的雙塔大樓，成為新的「世界第一高」超高層大樓，加上其工程技術艱鉅，而受到世界各國的矚目；更因為主辦單位台北市政府為了配合政府擴大內需、促進民間參與公共工程建設的政策指示，因而以BOT方式(即再由民間出資、建造、營運一段的特許期間，再將所有權及營運權以有償或是無償的方式，交還給政府)來推動「台北國際金融中心」，成為國內繼高速鐵路BOT案之後，受到各界關注與期待的大型BOT開發計畫案。然正當台北國際金融中心取得建築執照，且開工進行地下室施工之際，卻發現高達508公尺的國際金融中心大樓位於台北松山機場班機航線正下方，將嚴重影響飛航安全，但是由於基地位置並不在民航法的「禁止限制建築辦法」所規定的3公里管制區的範圍之內，因此面臨無法可管的窘境。雖然申請建照所有程序一切合法，但是卻對飛安造成極大的潛在威脅。基於飛航安全考量，在政府單位、民間業者及民航局的專家們數度溝通、協調之後，決定將「台北國際金融中心」大樓的建築高度由508公尺降低到391.8公尺，樓層也降低約11層，變更為90層樓。如此一來，不僅原訂的施工、建造時間將受到影響，甚至連規劃、設計、營運、產權轉移等階段性工作，或是特許期間長短，都會產生極大的影響，可謂牽一髮而動全身，更是考驗政府單位執行公共建設的決心和魄力，以及檢視工程界對於BOT實質內容的認知與應變能力，因此其中變化的奧妙，正是值得我們探討與研究的課題。 二、降低高度之分析探討 (一)台北國際金融大樓簡介資料其空間需求以因應國際金融發展為目標，以綜合機能設施為訴求，並考量原有都市設計、空間形態及面積限制等，訂出建築設計應依循以下配置原則: 1.建築物容積：面積30,277平方公尺，建蔽率 60 %，容積率 630%。 2.建築量體分布：將基地內可配置高層建築之範圍劃分為南北兩區塊： (1)超高層建築物：位於南區，主要用途為金融機構、金融交易設施，最上層規劃作為眺望、餐飲等公共設施，以超過250公尺為原則。 (2)中高層建築：位於北區，主要為金融機構、金融相關支援設施之辦公空間，採用左右兩棟對稱設計為原則。 營運項目內容包含： 1.主要金融設施：銀行、期貨、證券、保險、債券、信託等。 2.輔助設施：法律顧問事務所、會計師事務所、財務顧問、投資顧問、市場諮詢服務、國際通訊設施、航空旅遊運輸及出入境辦事處等。 3.附屬設施：休閒、餐飲、購物、觀光及文化藝術展示等附屬空間。 而「台北國際金融公司」主要由中華開發、宏國、和信、國泰、新光、台新等企業集團共同合作組成，負責整體建築物及地上廣場之投資、興建及營運，而營建工程部份由中鋼、達欣工程、崇友等指定專業包商承造鋼骨、基樁、電梯工程，其餘的營建工程部份由日商熊谷組、榮工公司、大友為營造等九家企業所聯合組成的「ＫＴＲＴ團隊」承造，以高達兩百零六億八千八百八十九萬元的權利金得標，取得七十年的開發設定地上權及特許營運權利，由李祖原建築師事務所進行整體建築的規劃設計，以前衛的101層超高層建築融合東方古典文化及台灣本土特色，使得本大樓不僅成為台北市區的地標，也成為政府推動亞太營運中心的重要里程碑，其「世界第一高」的光環，更成為世人注目的焦點。 (二)台北松山機場與高雄小港機場之比較 由圖一可知，台北國際金融中心的基地位置位於信義重劃區中，距離台北松山機場直線距離約有3800公尺，並不在限制建築地區的範圍內，因此不受到「限制建築辦法」中三公里半徑的圓弧水平面之高度60公尺限制，所以在法理上並沒有違反民用航空法的規定。但實際上，該建築基地位於松山機場的班機航線正下方，加上其高聳巨大的101層建築量體，對整體飛航安全以及在金融大樓內部工作人員的生命財產構成極大的威脅。而高雄市的103層遠東亞洲企業中心與85層東帝士國際廣場兩幢超高層建築，其高度也是在420及350公尺以上，但均位於限建高度範圍之外，加上遠離飛機航線，因此並沒有危害飛安的疑慮(如圖二所示):  圖一 台北松山機場周圍限制建築高度圖  圖二 高雄小港機場周圍限制建築高度圖 由「民用航空法」中的「飛航安全標準及航空站、飛行場、助航設備四週禁止、限制建築辦法」規定(見附件一)，可看出機場周圍建築高度的相關限制，第四條第二點明顯指出高雄機場所規定的「限制建築地區」形成共四層的橢圓帶狀平面，限建高度標高分別為六十公尺、九十公尺、一二Ｏ公尺及一五Ｏ公尺，在此範圍內的建築高度不得高於所限制的高度，用以限制機場南側的建築物高度，以免影響班機飛航安全。 但對於台北松山機場而言，「禁止建築地區」存在於台北松山機場內部，而「限制建築地區」則除了跑道前後端各有一個向上延伸的喇叭口形之斜面，只剩下南方側有一個半徑三公里的半圓弧所形成標高60公尺的水平面，在此外圍並沒有其他更大半徑的圓弧構成的水平面來限制建築物高度，「限制建築地區」圓弧半徑只有三公里，遠小於高雄小港機場的十公里圓弧半徑，所以台北地區凡是在機場外圍三公里之外的地區，幾乎都是不受到限制建築法規的規範(表一)，造成了這次台北國際金融中心雖然需要降低高度，卻無法可管的主因。未來的數十年甚至是數百年當中，仍然將會有更多的超高層大樓出現，不得不讓我們重新思考是否有重新修訂法規的必要，以維護飛航的安全，避免類似事件再次發生。
(四)台北國際金融大樓降低高度原因分析 由於台北國際金融中心是由台北市政府主辦，採用ＢＯＴ形式來興建，由民間企業公司共同合作組成企業聯盟參與投標，得標之後組成「台北國際金融中心公司」，負責整體建築物投資、設計、興建及營運，經過七十年的特許營運期間之後，無償還給台北市政府，然而在正式開工興建之前，整體計畫必須經過嚴密的結構計算、風洞試驗、容積率管制、都市發展計畫、環境影響評估等詳實的審議、檢核，不管是任何設計上的大小變更，都必須經過主辦單位台北市政府的審查通過才能執行變更，按照法理上來說應該百密無一漏，為何今日仍然會產生如此嚴重的飛航安全問題？本文將重要事件歸納如下表：
將整體原因分析歸納起來，可以發現問題乃是出自於台北市政府--金融大樓ＢＯＴ投資團隊--交通部民航局，三方介面溝通、協調所造成的，可用下圖清楚地來表示三方的相對關係。
1.主辦單位:台北市政府，為本專案工程之主辦單位，負責提供ＢＯＴ專案整體的基本架構與目標，同時進行規劃與安排，內容包含、甄選廠商、審查投標、核發建築或使用執照，並且審核整體規劃設計是否符合都市發展計畫或是通過環境影響評估。 2.特許公司：台北國際金融大樓公司，為本專案工程之承辦單位，預計民國九十一年完工，其特許營運期間達七十年。七十年後須無償交還給台北市政府政府營運。 3.飛安主管單位:交通部民航局，為本專案工程之審議單位，負責審查台北市周圍建築是否有違反「民航法」中的「限制建築辦法」規定，來裁定該建築是否符合規定，並進行管制，避免該建築危及機場班機之起降。 當初台北市政府委託衡邦顧問公司進行台北國際金融中心大樓的規劃工作時，曾於國八十五年間，針對該大樓基地是否位於飛航管制區而行文交通部民航局，但是並未告知大樓的高度與座標，只詢問大樓是否位於飛航管制區之內，民航局回函表示「經查該大樓基地範圍在機場飛航航道範圍外，本局並無意見」，後來由台北國際金融中心公司以66層樓得標，之後於八十七年將66層樓改為101層樓，高度488公尺，並於同年十月份取得台北市政府建築執照，於次年申請變更設計，將頂樓鐵塔加高20公尺成為508公尺，然而此變更乃由台北國際金融中心公司提出，送交台北市政府組成的都市設計審議會及環境影響評估委員會審議。但此二委員會審議範圍僅限於結構、斷層、地震等方面進行審核，並沒有民航局官員或者是航空領域的專業人士參與，造成飛航安全部份的議題未被重視。 (五)未來防範之道 國際金融大樓經過民航局、台北市政府、與國際金融大樓公司三方面經過多次的協調會議，已經達成了初步的共識，預計將大樓高度將原本508公尺(整體示意說明圖四)降為391.8公尺，樓層減少11層樓，成為90層樓(整體示意說明圖五)。 但最基本的問題何在？從整體上而言，真正的問題乃出在整個三方協商溝通的界面整合問題，如此龐大的一項ＢＯＴ工程，其牽涉的層面實在太廣泛。因此政府應明確地訂出特許公司與政府各單位之間相互關係、所負擔的權利以及義務，建立直接、暢通之溝通管道，避免在層層行政體系之中遺漏了重要訊息，並且整合行政機關的相關單位，改進以往行政單位各自為政、閉門造車的弊病，針對所遇到的問題，進行整體的協調與溝通，特別是工期、成本的變化、計畫變更與法規重新修訂，並一一檢核，將可能遇到的所有問題提出，再讓雙方思索解決之道、逐步確認，必定能將問題減低到最小，避免造成重大的錯誤決策。  圖四 台北國際金融中心原始設計高度示意圖圖 五 台北國際金融中心變更後高度示意圖 <未完待續>
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