台北國際金融中心大樓降低建築高度及
對BOT影響之初步探討
☆姚乃嘉 ☆☆林聖岱
<接246期>

三、金融大樓降低高度之後對ＢＯＴ案的影響

         由於ＢＯＴ計畫包含了五個階段，分別是：(1)規劃投標階段 (2) 訂定契約階段 (3) 建造期 (4) 營運期 (5) 移轉期。然而台北國際金融中心大樓在經過規劃投標與訂定契約兩個階段之後，直到已經開始進入建造期，甚至連續壁及地下基樁均已施作完畢，才發現飛安問題事態嚴重同時決定要降低大樓高度，則受到變更設計影響的範圍極為廣大，不單只是結構體外觀或是建築的工程技術的改變，更包含了相關法規的檢討與修改、建造工期的調整、融資與稅捐調整、成本估算、特許期限是否延長、租金訂定等事項都將重新調整，可謂牽一髮而動全身。因此將變更高度設計對整體ＢＯＴ的影響，透過建造、營運、移轉三個階段，分別探討之。
(一)建造期( Build )
         台北國際金融中心大樓原設計為基地面積三萬零二百七十七平方公尺，總樓地板面積三十四萬七千八百三十六平方公尺，大樓高度448公尺高，總共有八個環節，上面有60公尺高塔，所以總高度為508公尺，降低高度後必須變更設計，把60公尺的高塔和頂端往內退縮11層樓的部份拿掉，只剩下90層樓，高度變為398.1公尺，總共降低了116.2公尺，至於因降低高度而減少的樓地面積，按照合約及法令的規定範圍之內，將在原建築物體中容納調整，轉移到旁邊的裙樓部份作為大型購物商場使用的面積，因此總樓地板面積並無改變。
         而降低高度之後，對整體工程技術困難度、工程成本、施工時間必定會造成影響，將變化結果與產生原因，表列如下：

表四 降低高度後對建造期的各種因素影響分析
項 目 內 容 變 化 原 因
工程技術
困難度		 塔樓部份 ↓減 少 由於塔樓部份為鋼結構設計，降低樓層高度，成為391.8公尺之後，並沒有增加額外載重，反而使得整體結構荷重減少，因此原先的基礎、結構設計將有更多的安全餘裕，僅需做小部份的更動即可，而塔樓之基礎採用明挖工法，施工程序較為簡易，使得整體技術困難度降低。
裙樓部份 ↑增 加
或不變		 原先較低的裙樓部份，設計為五層商場，如果為了容納由塔樓頂部轉移過來的樓地板面積，勢必增加樓層數量或新增延伸空間以供使用，將造成原本結構體荷重增加，因此原先設計無法符合安全的要求，加上裙樓之地下室乃採用逆打施工法，程序較為繁瑣，因此使得增加樓地板面積之後，整體技術較為困難。但業者傾向維持原本建築結構設計，不另行增加樓層及高度，以避免重新規劃、設計所帶來的損失及困難度的增加。
工程成本

 固定成本
(塔吊、電梯、基礎工程、建材、機電設備)		 ↓減 少
或不變		 所採用的自爬式塔式吊車、超高層電梯以及各種機電、消防設備，並不隨著大樓高度減少而降低售價，仍然將會以決標的價格出售這些設備，雖然不會減少支出，但是若塔樓部份減少11層樓，業者不增加裙樓的樓層，即可節省部份的剛結構與建材，可能減少材料、設備部份成本支出。
間接成本
(安全衛生、工程保險、土地租金、工地管理、稅捐及利息、規劃設計費用、人事費用)		 ↑增 加 人事支出： 自從金融大樓於民國88年七月中發現高度影響飛安之後，造成業者萌生退意、甚至擬歸還給台北市政府自行興建，一直到八月十日才決定降低高度，其中整整有一個月的閒置時間，工程進度無法順利進行，光是KTRT營建團隊就有100多位工程人員處於待命狀態，加上其餘專業包商及下游廠商，均造成相當龐大的人事費用支出。地租、利息：
還必須負擔每個月兩億元的地租以及質押的七億元履約保證金及各項融資貸款所產生的利息時間因素影響成本甚巨，多拖一天、就多增加支出上百萬元。規劃、設計費用：
降低高度之後，必須將塔樓頂部十一層樓的通訊儀器機房取消，同時將儀器設備轉移到其餘樓層的空間放置，然而其中的細部設計及外觀的視覺美化工作，正交由李祖原建築師事務所及相關單位進行規劃、設計當中，此部份也將造成成本的增加。
施工時間 塔樓 ↓減 少 由於大樓降低高度、減少十一層樓之後，整體作業項目減少，特別是鋼結構體的部份，為要徑作業項目，根據網圖計算，因為要徑減少，必定可縮短施工作業時間。
裙樓 ↑增 加
或不變		 原本裙樓預計將於九十年十月完工，比塔樓提早一年，並且先行營運，利用營業所得盈餘平衡債務負擔，如果業者將塔樓部份損失的樓板面積轉移到裙樓使用，勢必將增加樓層或擴大樓地板使用面積，如此一來，必須經過重新的規劃設計、結構計算、反覆試驗，證明安全無虞，始得進行施工，原定工期將會嚴重增加、遲緩，甚至影響營運順利進行，造成業者更為龐大的債務壓力。換言之，若業者維持原本規劃、設計進度，則將保持裙樓的施工時間不改變。
資料來源：本研究歸納分析

         為避免對建造期間造成負面影響，建議盡快完成變更設計部份，未變更部份按照原設計圖恢復施工，並由專業建築顧問公司提出完整詳實的應變計畫，將施工成本、工期變更納入考量範圍之內，進行可行性分析與敏感度分析，運用營建管理模式，確實掌握工程進度，將影響減低到最小，必要時，可採用先進的施工技術與方法來縮短工期，而成本問題，可透過專案融資、或公開向股東募股增資來減低資金壓力。而台北市政府也應該負起主辦單位的責任，給予業者適度的賠償、補救措施，然卻不一定要透過國家賠償的模式，建議可採取放寬對於容積率的管制以及各種獎勵空間的使用，來彌補業者降低的十一層樓部分，但前提是必須通過市議會的開會同意方可實施，因此未來仍有許多不可知的變數，仍需要雙方多多溝通協調，化解歧見，共同解決問題。
(二)營運期( Operate )
         依照業者和台北市政府簽訂的開發經營契約第六條規定，雙方簽約之後六年之內完成興建、啟用並取得使用執照，正式由建造期進入營運期，第七條規定，業者應維持金融相關類別之使用樓地板面積佔總樓地板面積百分之五十以上，到第十六年始得放寬限制。由上可見業者於營運初期不僅負擔權利金、工程費用龐大的利息、專案融資債務，同時仍必須承擔招商營運量不足原先預期，所造成虧損的風險。因此業者必事先擬定好開發經費預估、營運收支預估、資金籌措計畫、分年現金流量分析及投資效益分析等計畫書，如果沒有完善的財務規劃，即有可能會造成財務危機，損害極為嚴重。
         就台北國際金融中心大樓而言，原先設計是世界第一高的超高層大樓，加上所提供的高級硬體設備，對於民間企業、金融機構的吸引力自然不可言喻，如果能夠進駐其中，所帶來的廣告效益以及無形的邊際利潤將遠大於眼前的投資。根據業者的估計，未來三年完工之後，即使是租金每個月一坪3500元的辦公室，甚至是每坪一萬元的商場，屆時恐怕一位難求，因此營運期間資金回收情況樂觀，獲益可期。而長達70年的特許期(含興建期)，相較於泰國第二高速公路和香港東區過港隧道的30年以及英法海底隧道的55年特許期而言，營運期相對地拉長了不少，因此並沒有轉移所有權的急迫壓力，業者將有充分的時間來調整自己的營運管理模式及費率結構。
         如今金融中心因飛安問題不得不將高度降為391.8公尺，「世界第一高」的光環不再，將減低廠商進場投資的意願，相較之下，信義區周圍同性質的高級辦公大樓不僅可提供類似的商場與辦公室，更以低廉的優惠租金來爭取客戶佔有率，在面臨強大的競爭壓力之下，降低高度之後的金融中心大樓是否能夠繼續吸引原先有意投資進駐的廠商，一但無法達到預期足夠的營運量，則回收資金是否能夠符合原先預期？而長達70年的特許期間，必定遭受匯率變動、通貨膨脹，甚至是金融風暴的多重影響，業者又該如何因應？恐怕是個問號。
         然而由於BOT計畫之營運項目為公共建設，因此其營運費率無法輕易的隨著市場機能變動，必須透過煩瑣、複雜的行政程序才有辦法訂定。根據「獎參條例」第四十條以及「促參法草案」第四十九條之規定，民間參與投資BOT計畫之營運費率必須由民間投資機構先自行參酌擬定，並交由各公用事業費率審議機關審議，然後才納入投資契約中公告實施，民間機構不得隨意訂定費率標準或變動之。
         通常調整營運費率的原因有下列幾項：
             1.營收不如預期
             2.費率有調整、檢討之必要
             3.競爭因素
             4.物價及匯率波動
             5.政策改變導致成本上升或營收下降
             6.民意影響
         如今國際金融大樓因為飛安問題被迫降低高度，同時面臨同業之間強大的競爭壓力，可能導致成本上升及營收減少，甚至是服務品質下降，因此政府有責任在營運費率的訂定及調整上給予適度的彈性空間，並保持公平、中立的立場，來監督特許公司所提出之費率調整是否反應其營運操作成本，避免業者牟取超額利潤或不法利益，也適度地調整業者合理的獲利率範圍，同時保障業者以及社會大眾之應有權益。
(三)移轉期( Transfer )
          移轉期乃是進入BOT的最後一個階段，特許公司必須將台北國際金融中心大樓的土地、建築物產權及相關通訊、機電等設備，透過特定的移轉程序，以無償的方式，將特許營運權轉移交還給政府，然而本階段的工作無法在短時間之內全部完成，必須在營運階段末期設定一預備轉移時期，在此區間內進行詳細的時程規劃、產權清查，為順利移轉做準備，而不使營運中斷。但是目前世界各國的BOT案例仍然多處於興建、營運階段，因此並沒有移轉階段的先例可循，必須預先通盤考量，針對移轉階段的程序、資產處理、人員配置以及經營權是否轉移給他人等問題進行全面性的規劃，始得轉移階段所帶來的衝擊影響可降到最低點。
         根據業者與台北市政府簽訂的開發經營契約第七條第四點規定，必須在特許期滿前一年，由台北市政府甄選合適之經營管理公司進駐台北國際金融中心，以順利轉移、維護正常營運。同時規定若市政府有意繼續對外提供經營權時，原金融大樓公司有優先續約權，存續期間則以20年為限。此規定有助於政府在營運階段末期的主導權，一方面在原先業者營運情況或獲利比不佳時，可甄選另一組經營管理團隊準備接收、管理本大樓，另一方面，若原先業者的營運品質良好、費率訂定合理，則台北市政府可繼續交由原業者繼續營運管理，不僅可鼓勵原業者在營運階段末期對相關設備資產的更新維修，更可節省訓練人員的時間、成本，以及可避免在辦理產權移轉時可能發生的各種糾紛與歧見。

四、結論與建議

         綜合上述，此ＢＯＴ案在民航法沒有明確的限制規範之下，終將降低高度至391.8公尺，雖短暫解除超高層大樓對飛安的潛在威脅，卻暴露了現行法規不足與過時之弊病，難保未來類似的問題不會再次發生，民航法中禁限建辦法相關條款確實有重新檢討、修訂之必要，以因應當前大環境之變遷。同時，政府必須扮演好監督者的角色，避免在公文往返之間造成陰錯陽差的事件再次發生，而業者本身也應該具備健全的融資計畫與資金結構，且事先擬定各項風險評估與應變計畫，才能將衝擊減少到最低點，不應過分依賴政府，才不至違反ＢＯＴ精神。
         台北國際金融中心大樓降低高度之後，對ＢＯＴ各階段所衍生之問題例如日後的成本、工期、租金費率都將有所改變，其造成的風險是否該由特許公司完全承擔﹔或是由政府提出極為優渥的特許合約，如：延長特許期、承租量保證、提升收費標準、限制競爭者或建立補貼金機制…等，來分擔業者承受之風險，兩者之間有極大的彈性空間。若是為了確保特許公司的獲益率，提升投資意願，則政府對業者的保障越大，越增加政府額外的負擔，並使業者缺乏降低成本之動機，造成無效率的經營模式，甚至是民意機關反對聲浪，影響甚鉅。因此，政府部門和業者在ＢＯＴ案中所扮演的角色互動與溝通協調模式，將是決定此專案成功與否的關鍵。針對有可能遭遇到的任何問題，如：特許期間決定、補償辦法、維修保證金及履約保證金之設定、收費標準及費率修正等問題，政府各單位應該參與業者提前進行協商，化解歧見與誤會，維護全民福祉，共創政府、民營業者與社會大眾三贏的局面，才是ＢＯＴ案最可貴之處。

致謝

         本文承蒙榮民公司第二施工處林泰煌主任、產經所周崇輝教授及民航局設計科林宏憲先生，在本文寫作期間給予寶貴意見與建議，實質助益良多，在此獻上最誠摯的感謝之意。■

參考文獻：

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13.舒成光，「ＢＯＴ、ＢＯＯ、ＢＯＯＴ理論與實務」，曉園出版社，1996/4

附件一 飛航安全標準及航空站飛行場、助行設備四周禁止、限制建築辦法要點

說明

條文

點

內 容
名詞釋意 第二條 第一點 起落地帶：指跑道及其紕連地帶。
1.進場面：指在跑道二端特定之傾斜面。
2.水平面：指在航空站，或飛行場及緊鄰區域上一定高度之水平面。
3.轉接面：指自進場面之兩邊及自進場面內邊兩端引起與跑道中心線平行之直線向外斜上與水平面相交接成之傾斜面。
規定禁止建築地區 第三條 第一點 台北及高雄航空站皆為長包括跑道全長及自跑道兩端延伸各60公尺，寬由跑道中心線向兩側各展150公尺所構成之矩形。
第二點 進場面為在距跑道端60公尺處，寬300公尺及在跑道端15060公尺處，寬4800公尺所形成之喇叭口形之斜面，該斜面自裡往外延伸斜上至距跑道3060公尺處，高距比為1：50;其後延進場面之斜面在距跑道端3060公尺處至15060公尺處，其高距比為1：40。
規定限制建築地區 第四條 第二點 高雄航空站之水平面為以南跑道兩端中心點為圓心，各以三公里、五公里、七點五公里及十公里為半徑做圓弧，各圓弧與連接各圓弧之切線範圍內所構成之四層橢圓帶狀平面，各平面之高度距機場標高分別為六十公尺、九十公尺、一二Ｏ公尺及一五Ｏ公尺，各平面各以高距比為一比二十之傾斜面，由外往跑道方向延伸銜接。北跑道北端不設置水平面(附示意圖一)。台北航空站之水平面僅設於跑道南側，為各以跑道兩端中心點為圓心，在距機場標高60公尺之上空，以3000公尺半徑做圓弧，連接此二圓弧與跑道平行之切線範圍所構成之水平面(示意圖如附件一)。
第四條 第三點 高雄航空站之轉接面為自距北跑道中心線北側一五Ｏ公尺處，向北水平延伸至2100公尺處，高度為300公尺之斜面，其高距比為一比七，及自距南跑道中心線南側一五Ｏ公尺處，向南水平延伸至420公尺處，高度為60公尺之斜面，其高距比為一比七。台北航空站之轉接面為自距跑道中心線兩側各150公尺處延伸至2100公尺處所構成之斜面，其高距比為一比七。但在跑道南側水平面範圍內之部份僅延伸至與水平面相交處。
資料來源 民用航空法