政府採購法對於投標文件補正機制之探討

☆ 黃國立 ☆

摘要
         投標文件之補正機制，出現於政府採購法第二章招標之第三十三條及第三章決標之第五十一條，本文介紹相關條文之適用性，並介紹案例及分析，供相關採購人員參考、運用，文後並提出建議事項。

一、前言

         國內採購制度為了因應加入世界貿易組織(WTO)，需有重大變革，因此政府採購法孕育而生，該法自民國八十八年五月二十七日開始實施，成為國內辦理採購之重要法規依據，其內容由招標、決標、履約管理、驗收乃至異議及申訴，均有詳細之規範；其中對於投標文件補正，分別見於該法第二章招標之第三十三條及第三章決標之第五十一條，前者係規定開標前對於投標文件之補正，後者係規定開標後(審標時)對於投標文件之補正，本文將針對二項條文做說明並比較。

二、開標前補正

         何謂「補正」，由政府採購法英文版所稱「amend or supplement」，表示有修改或增補之意義，該法有關開標前補正投標文件之條文有該法第三十三條第三項及同法施行細則第三十二條，如下：
第三十三條第三項：
         機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件
同法施行細則第三十二條：
         第三十三條第三項所稱非契約必要之點，包括下列事項：
             1.原招標文件已標示得更改之項目。
             2.不列入標價評比之選購項目。
             3.參考性質之事項。
             4.其他於契約成立無影響之事項。
         將以上歸類，補正之要件包括三點：1.訂明於招標文件2.開標前3.非契約必要之點，因此補正必須在機關開標主持人尚未宣布開啟廠商投標文件之外標封前，且已於招標文件(投標須知)內敘明允許廠商補正時為之，如機關未於招標文件內允許廠商可以補正，即不可接受補正；有關補正之事項則必須是招標文件標示可更改的項目，如未有項目標示，僅敘明允許廠商補正，則需判斷是否符合不列入標價評比之選購項目、僅為參考性質事項、或契約成立無影響之事項其中一項，方可補正。
         一般允許補正之文件，多為押標金、切結書、納稅證明(如營業稅繳款書收據聯)、保證書等較無爭議的文件，餘如資格文件、實績文件等文件，為求公平起見，多未允許補正。目前在政府機關供所屬單位參考使用之範本大多以不允許補正為原則，允許補正為例外，可更改的項目多為押標金，例如高雄市政府所屬各機關學校工程採購注意事項內第二條押標金作業第二項「押標金應依本點第(四)款之規定於截止投標期限前繳納，並將繳納憑據附於投標文件之證件封內寄(送)達或於開啟標單封前經主持開標人員詢問後立即提出，……..」，臺北市政府財務採購招標文件投標須知第五節開標第一項「開標前主持開標人員應詢問投標廠商有無需要提出已至本機關指定地點繳納押標金之憑證…..」，餘多未標示可補正之項目，可能是因認定有所困難且基於公平性考量，採嚴謹審慎之做法，也有可能是授權採購執行機關自行決定。
         另外關於補正的一個問題，係廠商多於截止投標前才將投標文件發出，此時並不會認為尚有文件待補正，因此當廠商現場發現因備標疏忽，要求予以補正，因已經開標，不符政府採購法三十三條第三項規定，而無法補正。

三、開標後補正

         根據政府採購法有關開標後補正投標文件之條文有該法第五十一條第一項及同法細則第六十條，如下：
第五十一條第一項：
         機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。
同法施行細則第六十條：
         機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。
         前項文件內明顯打字或書寫錯誤，與標價無關，機關得允許廠商補正。
         將以上歸類，補正行為之要件包括五點：1.審查投標文件2.內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者3.與標價無關4.本法施行細則第三十二條(非契約必要之點，(八九)工程企字第八九０一六二七二號解釋函)5.『得』通知投標廠商提出說明或『得』允許廠商補正；此類補正發生於開標後，機關開始審標時，其文件性質除必須符合契約必要之點之文件且必須是內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，始可通知說明並必須符合明顯打字或書寫錯誤，才可允許廠商補正，另外在以上的條件下，是否同意廠商說明及補正，機關有裁量權，並非一定要接受補正或說明；另廠商是否可主動說明或補正，由政府採購法並未有相關規定，可以把廠商聲明事項列為會議異議事項，如有法規之適用，即得依政府採購法第五十一條給予說明之機會，以增加競爭力，不宜逕行拒絕；本節與前節補正不同之處為允許廠商補正不需於招標文件先予敘明。
         一般開標後發生說明或補正的項目可能如下：
             1.投標文件之印章與印鑑(承攬同胞手冊)不同。
             2.投標文件影印本模糊或印鑑(章)不清晰。
             3.佐證之資料與抄錄資料前後不一致。
             4.所附投標文件無法明確判斷正確性。
             5.廠商聲明書第八項及第九項聲明事項未填寫。
         審標說明或補正流程如圖一所示，當廠商審查投標文件有所疑義時，一般先請廠商說明，機關如予接受則通知提送補充資料或補正，但有可能不經說明直接通知補正，或說明後直接審標判定，不需再提送補充資料；因審查投標文件對文件疑義之說明或補正，並不需於招標文件敘明，因此機關在審標時對於是否允許廠商辦理，應有所明確的決定，避免引起爭議，如知其內容有疑義且符合要項卻使用「得」之權力，不允許說明或補正，廠商並定不滿，雖不違法但程序上恐有瑕疵，對廠商而言，損失商機，對機關而言，也降低了採購競爭力。

四、案例探討

案例一：【3】
         某機關於投標須知訂明投標廠商需具有裝修工程之實績證明，於審標現場，發現廠商甲提出之實績證明登載為搬遷工程，機關請該廠商說明，經廠商出具該實績工程之契約證明該工程為裝修工程，實績證明登載為搬遷工程係誤植，機關據以判斷廠商甲為合格，廠商乙認為投標須知就廠商資格既已明訂以實績證明書為主，機關不得以其他資料作為自由心證之佐證，而有不服。
         分析：(1-4為參考文獻【3】之論述，5-8為筆者論點)
             1.就機關審查廠商甲之投標文件請其提出說明，因發生於開標後，審標時，應依據政府採購法第五十一條辦理。
             2.機關發現廠商提出之實績證明書登載係搬遷工程，知其內容有疑義，得請廠商提出說明。
             3.招標文件之審查，應由形式審查走向實質審查，以維護投標廠商與招標機關雙方之利益，本案廠商甲提出說明時，已提出該契約證明實績證明書係登載錯誤，該契約書日後如經查明係假造，廠商除應負法律上之責任，機關並可依政府採購法第五十條第二項，得撤銷決標、終止契約或解除契約，惟上述聲明應記載於開標記錄中，機關自得認定廠商甲之資格符合。
             4.招標機關如以實績證明書開立機關之疏失，逕自判定廠商甲為不合格，審標過程略嫌率斷，此一判斷涉及廠商權益，法規雖係得「提」出說明，別無困難，自應給予說明之機會。



圖一 審標說明或補正流程
             5.本案機關如以實績證明不符逕自判定廠商甲為不合格，僅為審標之嚴謹度，惟並未違反採購法。
             6.本案依法公告並給予合理之等標期，投標廠商應有詳閱投標須知之責任，其由實績證明書開立機關取得之證明如有登載錯誤，應已有足夠之時間請求更正或重新製發，如至備標時尚未發現登載錯誤，廠商本身亦有瑕疵。
             7.政府採購法第五十一條雖訂有疑義之說明，但施行細則第六十條已加以限制，因此實績證明書登載之工程項目為搬遷工程，在投標文件審查時並未能顯示不明確或不一致，因此不明確或不一致之判斷是否可由機關審標人員自由心證決定是否說明或補正，應再討論。
             8.施行細則第六十條第二項雖訂有補正條款，但應是指廠商本身填具之投標文件有明顯書寫或打字錯誤，廠商方有補正之依據，本案之書寫錯誤係因製發實績證明書之機關錯誤，廠商自無法替其補正，則是否適用本項條文，仍有討論空間。
案例二：(公共工程委員會申訴第89035號)【4】
         某機關辦理公開徵求申請人參與○專案，於投標文件規定廠商投標時應提送「建議書」及「應答書」，復於後續發布變更公告，規定「規格封內應附之文件，1.建議書○份2.磁片(光碟封)」，該機關辦理開標，共有六家廠商參與，其中四家將「應答書」於截止投標前送達，另二家未送達，該機關經研究認為變更公告內將規格封文件僅列建議書及磁片，就「應答書」未見明文規定，基於保障該二家信賴變更公告內容，未將「應答書」於截止投標前送達之二家廠商，且認為「應答書」為非契約必要之點之文件，引用政府採購法第三十三條第一項之規定，通知所有廠商提送應答書，案經最後評選結果，由原先未送達應答書之其中一家廠商(廠商甲)評選最優，該四家將「應答書」於截止投標前送達之其中一家(廠商乙)不服評選結果，認為「應答書」為投標文件，應於截止投標前送達，因此該機關決標與廠商甲無效，依法提起異議及申訴。
         分析：
             1.有關應答書是否為本案必備之投標文件，於投標文件規定廠商投標時應提送「建議書」及「應答書」二項文件，因此可認定應答書為本案必備之投標文件。
             2.雖然機關在變更公告，規定「規格封內應附之文件，1.建議書○份2.磁片(光碟封)」，就應答書未規定送達時間，但因在投標須知未對應答書提送時間有除外規定，廠商即應於截止投標前送達。
             3.即使如機關主張，應答書為非契約必要之點，該機關於開資格標後，才發函通知提送應答書，亦與政府採購法第三十三條第三項不符。
             4.政府採購法第五十條第一項第一款訂明，「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標，於開標後發現者，應不決標予該廠商。一、未依招標文件之規定投標…..」，廠商甲未依標文件之規定投標，機關仍決標予廠商甲，違反政府採購法第五十條第一項第一款。
案例三：(公共工程委員會申訴第89071號)【4】
         廠商參與機關投標，該案投標須知規定應繳交○○度會員證，廠商投標時檢附過期之會員證，機關審定為無效標，廠商不服，表示機關開標時僅宣布廠商代號，故其無法立即知道其不合格，如機關現場告知，可立即提供○○年度會員證供核對，依法提起異議及申訴。
         分析：
             1.政府採購法第三十三條第三項所稱「開標前」，指開外標封以前；本案投標須知並未允許廠商於開標前補正非契約必要之點，況廠商所述屬開標後，並不符前述條文。
             2.查投標文件於開標後已不能補正，故是否不知開標時之代號或列為無效標，不生影響，無損廠商權益。

五、結語

         1.政府採購法第三十三條第三項係規範開標前投標文件之補正，該法第五十一條係規範審標時對於投標文件有明顯書寫或打字錯誤時之補正(施行細則第六十一條第二項)及規範審標時對於投標文件有不明確、不一致、明顯書寫或打字錯誤時，得通知廠商提出說明(施行細則第六十一條第一項)。
         2.通知廠商說明後，如有需通知廠商提送補充佐證資料或切結書等書面說明，此時並非該法所謂之補正，補提之資料不得涉及投標文件之提送，該法之補正係針對投標文件而言。
         3.政府採購法第三十三條第三項及第五十一條之規定，均係給予採購機關針對投標者與標價無關之疏漏，有所補救之措施，但此僅能治標，治本之道在機關擬定招標文件應有合理性並考量投標者之立場，建議擬定招標文件應參考工程會頒布「政府採購錯誤行為態樣」，不做過多無謂之規定，使投標者不致因微小之疏忽，而成為無效標，俾以增加採購案之競爭力。
         4.舉一例說明作為本文之總結，工程投標須知常規定公司執照影本應加蓋印鑑及應附工程承攬手冊，審標時不同之情況，其結果並不相同，如下：
             (1)投標文件公司執照影本發現蓋用之印章與工程承攬手冊上之印鑑不符，此時係符合政府採購法第五十一條，通知廠商說明並補正，為合格標。
             (2)投標文件公司執照影本未蓋用印章，則並不符合政府採購法第五十一條，屬違反政府採購法第五十條第一項第一款，「未依招標文件之規定投標」，為不合格標。
             (3)如招標文件敘明允許廠商於開標前補正公司執照影本，則投標者可於開標前補正加蓋印鑑之公司執照影本，符合政府採購法第三十三條第三項，為合格標。
             (4)如投標者未於開標前補正加蓋印鑑之公司執照影本，經開啟外標封後，已不符合政府採購法第三十三條第三項，為不合格標。
             5.建議，審標人員對於補正之決定，應詳細審查是否符合招標文件所規定及政府採購法所允許之範圍，以免做成違法之判斷。■

參考文獻

1.行政院公共工程委員會，政府採購法令彙編，台北(2000)。
2.高雄市政府工務局，工程採購作業流程暨相關作業分析，高雄，第127-136頁(2000)。
3.陳建宇，駱忠誠，政府採購法案例解析，元照出版公司，台北，第139-146頁、第167-172頁(2000)。
4.行政院公共工程委員會，政府採購申訴案例彙編，台北，第376-427頁、第459-466頁(2001)。