景觀環境法(草案)之先期研究(一)

☆林六合 ☆☆何仁群 ☆☆☆傅冬雲

一、前言：

(一)緣起及目的
1.緣起
     (1)背景
         由於台灣歷經四十餘年之經濟快速成長，產業現代化，土地資源有限，地狹人稠，人口過度集中都市化地區，造成環境品質惡化、不重視公共安全品質、休閒遊憩場所缺乏及生態失衡。
     (2)現有景觀環境問題
         按經建會〝創造城鄉新風貌—都市計畫土地使用分區管制法令檢討與都市設計〞報告指出：城鄉風貌品質低落的重要課題為自然景觀未能成為都市的特色表達及實質景觀缺乏美感與人性。而城鄉風貌品質低落的原因則為治安不良產生過多的鐵窗防盜覆蓋、罪感缺乏、恥感不足產生過多的違建、政府政策出了問題，缺乏事權統一的督責單位、缺乏城鄉及地區都市設計準則無法創造城鄉風貌。
     (3)政府部門因應措施
         在「營建政策白皮書」中只限於片面之公園綠地，仍無全國性之景觀環境規劃之考量；景觀環境應配合國土綜合發展計畫，急需重新建構一個景觀環境對國土綜合開發計畫之配套策略。
     (4)景觀環境專業人員正名
         A.無專業證照：景觀環境專業人員目前因專業技師證照尚付闕如，在社會上之專業自未被承認。
         B.公部門不尊重專業：公部門非景觀環境專業背景之公務人員隨意修改設計圖說，不尊重專業景觀環境規劃設計。
         C.欠缺景觀環境法：公園綠地法無法落實人文景觀與自然景觀間的和諧。
     (5)未來環境趨勢
         在知識經濟世代，資訊革命、網際網路改變都市生活機能模式，人民所得普遍增加、生活品質不斷改善的同時，對於生活及工作的要求與期望更高，因此能夠完整結合「居住、生活、休閒、教育、工作」的智慧型園區，將會是知識經濟世代的另一項重要工程。智慧型園區之四種特質包括：園區生活化、空間資訊化、工廠自動化及環境安全化。
         知識經濟產業轉型，使得土地使用政策須加以調整，符合時代需求。知識的加值必須與生活機能調和，過去的土地使用分區管制無法符合時代需要，未來必須調整土地使用政策與發展智慧型園區，才能真正滿足知識工作者對於生活品質的要求，人們會對生活的環境投注更多的關心，希望能和週遭環境有所互動並一起成長，創造出具有在地文化特色的知識生活體系。
         地方自治，管理階層扁平化，中央政府的職責在於制定未來發展政策及指導地方建設；地方政府的職責在於創造就業機會、提昇生活品質、發展自主特色文化及產業、滿足地方需求及生活機能環境。
2.研究目的
         本研究乃做為制定景觀環境法之先期研究，以便在制定景觀環境法後，循序審視國土綜合開發計畫體系之目標與法令依據。因而對現有景觀環境問題作出檢討，亟望能由探討景觀環境問題本質，進而提出未來立法建議，以建立完善之景觀環境計畫體系，發揮其有效機制，建造一完美永續的景觀環境。
(二)研究方法與流程
1.研究方法
         本研究以文獻回顧參酌國外之景觀環境計畫體系及探討國內相關法令，並分析國內政經環境、社會背景及未來國家經濟發展方向與政策導向，據以檢討擬議中公園綠地法草案，及提出擬定景觀環境法之課題與對策，並透過景觀環境行為分析，提出專案人員簽證及技師簽證等相關的配套措施。
2.研究流程
(三)研究範圍與內容
1.研究範圍
         (1)景觀環境法與國土綜合開發計畫體系關係之建立。
         (2)探討現有景觀環境問題。
         (3)參考先進各國之景觀環境法，作為制定我國景觀環境法借鏡依據。
         (4)落實地方自治，調整中央及地方行政組織體制，整合各級主管機關規劃與執行景觀環境法，重建城鄉景觀環境新風貌。
         (5)景觀環境專業證照制度。
2.研究內容
         (1)對景觀環境問題本質作一瞭解，以便制定景觀環境法，建立三生平衡、永續發展之景觀環境基本構想。
         (2)探討我國現有環境之問題。
         (3)分析比較各國環境景觀計畫、管理政策與法令，以作為參考依據。
         (4)建立我國景觀環境法架構及內容。
         (5)相關法令之修改及現有行政制度調整，作為未來立法依據，以達到景觀環境法與國土綜合開發計畫體系之相結合。
         (6)景觀環境專業人員之證照制度，以期建立專業制度，改善景觀環境之問題，重建城鄉新景觀環境。

二、景觀環境之基本構想

(一)景觀環境之定義
1.景觀之定義
     (1)根據Wolfgang Haber所下之定義
         A.老德文Lantscaf在西元前830年，因翻譯來自拉丁文之regio或provincia，純為空間之定義。
         B.12世紀末，景觀當成一國或一地區土著之人民。但不久即變為Landstande乃是德國議會享有特權等級之代表。
         C.1603年英文字典定義shape為描繪景觀的圖畫。
         D.18世紀時景觀被視為有意義之造型：18世紀之景觀花園。史克爾在慕尼黑之英國式公園；哥德在威瑪之依爾公園。18世紀末鄉土美化而創作景觀造型，雷內定線柏林第一條火車道及運河。
         E.19世紀出現為科學之定義及公共注意力之題材，馮博(Humbolt)德國最偉大全能教師則視景觀為土地之全部特徵。
     (2)根據John Motloch之定義
         A.〝景觀〞視為人類為了永久佔據所做的土地變更，而將其定義為〝荒地的新整〞。
         B.〝景觀〞這個字源自於德文的Landschaft，意思是一些在荒地中被牧場或種植場所包圍的人類聚集小屋。
         C.在現代的感覺裡，〝景觀〞一詞像是被包含在荒地與都市內的名詞，荒地是自然景觀，市區外是市郊景觀，都市內是都市景觀。
     (3)根據荷蘭之定義
         根據荷蘭最新的官方的景觀策略表示，農業部申明其目標為〝推動長程的管理與保育使景觀維持著一高品質狀況〞，而景觀被定義為〝景觀是地球表面可見的部份，這部份由各項因素相依相關而產生，如土壤、地形、水、氣候、動植物及人類活動〞。
     (4)根據Meto Vroom之定義
         景觀為一系統，景觀定義為我們所看見的事物，主系統關聯並整合其他次系統的概念，有助於以往僅將其視為個別的元素而形成裝飾標準般的品質，在此系統下提供我們了解一些經濟、文化、自然過程及處理其改變的方式。
2.環境之定義
     (1)定義
         做為〝圍繞著的世界〞使〝環境〞這個字(在英文叫Environment，法文Environment或milieu，荷文milieu，西班牙文叫medio ambiente)乃被期望成環繞其周圍影響的狀態。根據最原生的自然科學上所使用的定義，時常是生命的、影響的狀態。它常被描繪成生命與環境間的交互作的關係，是生態的內容成為環境的科學，因而應確認是環境中的生命關係，而非〝環境本身〞。
         接著科學上對〝環境〞的定義有1921年烏克基爾、1936年韋伯、1943、1950年弗德里希等的演釋擴充。在1950年只是專業人士偶然在日常用語的〝環境〞定義，到1975年後已變成政治性的、經濟性的及科學性的解題字眼。隨後〝環境〞及〝周遭〞的定義並不一致，因為環境僅是一部份或一個〝周遭〞的選擇，受限於周遭的某一狀態的部份。而對相關生命的存在有意義者，交叉成該關係所有生命依賴其環境，因而受影響甚至受改變。最強烈的環境變化，有時候有毀滅的後果—已大大的影響了人類。
     (2)自然及人文環境
         最後的一個環境定義的分歧，即相對於自然環境的所謂人為的人文環境(或稱文化的、藝術的、技藝的環境)。自然環境可用熱帶雨林代表，而人為環境則以大都會為象徵。兩者皆以特殊之生命體包括人類表示之，而少有不可交換的例外，這也證明了特定之生命體與環境的關係。
         在自然及人文環境之間，除了空間之穿透之外也有諸多的過渡。但一個嚴格的自然環境之定義，因為人類在現實的及自然保護區所做的，經由空氣污染或觀光事業的影響已不再能存在。
     (3)〝環境〞定義所牽涉的名詞<
         環境可與甚多其他定義交叉相連在一起，諸如〝環境排放〞、〝環境狀態〞，有一些則在下列名詞可以進一步加以解釋之。最常用者有〝環境污染〞、〝環境保護〞、〝環境品質〞。這些環境觀念的使用常導致誤解甚至衝突，如果〝環境〞無法有足夠的根據相關生命體的其他準則來分別環境媒體時；這可用農業的例子來談，例如一個農人覺得他應對他所利用植物及動物的環境條件負責，因而很努力的在他的麥田去除野生的、有妨害燕麥生長的植物種類及那些使收益減少的莠草，甚至貧瘠化諸多野花，但他的奮戰使甚多依該野生植物生存之動物種類失去給養及生存地方。由自然防護這方面來說，種植野生的植物及動物種類的環境，因對莠草的奮戰是不樂見的，只好使用化學藥劑，但此亦留下後遺症，可能又會妨礙其他生物。那些動物種類不直接或間接干擾莠草奮戰的，可在另一方面又因農業上重大的，生態的害蟲奮戰而獲得存活。最後該農夫自己使用化學除蟲劑，在某些情形下自己也受害。
         此一例子清楚地表明，環境的討論是很困難的，因為幾乎平常的相關的生命體是在不停的變化，再加上環境經由不停的變化，有部分具高度的變化，如天候般的自然的過程等，無法去預測；因此致力於環境保護、環境規劃及環評乃變得更為重要。
3.景觀規劃之定義
     (1)根據Albert Schmidt之定義
         A.19世紀初葉，Peter Josef Lenne在德國東部興建大型景觀公園，在土壤保護、防風植栽及野地綠化可視為景觀規劃先驅者。
         B.第二次大戰後景觀規劃成為一種機制，將受限的、有負擔的自然資源及社會需求平衡，增加其重要性。
         C.70年代不同的規劃層級，對不同型態之景觀規劃發展出不同的內容。因而其名稱有景觀方案、景觀綱領、景觀發展計畫/綠景計畫、景觀維護計畫及景觀維護管理計畫。
         D.景觀規劃由一確定之規劃任務開始，接著包括了問題定位及現況分析得到其發展部分之結果。通常負責工作的權責機構是自然保護機構，或由接受其委託之專業自然保護公共機構、景觀師及城鄉之綠地管制員為之。
         E.1976年12月24日德國聯邦自然保護法（Bnat SchG簡稱自保法）公佈生效，景觀規劃第一次在德國有法源之規範。
         F.景觀規劃乃是自然保護及景觀維護之規劃機制。它的橫向任務包括對自然資源保存維護之效率及發展，自然物、植物、動物之自然能力，及考量自然及景觀的多樣性、特有性及美質感。
         G.景觀規劃乃旨在生態基礎上，可做為空間相關之部門規劃。影響著整體空間規劃，如其他部門計畫有不同之規劃層級，生態上它提供代表使用模式，存在或產生在有人能夠居住或無人居住之地區。
         H.景觀規劃乃為景觀環境的控制，提出策略性的調查、分析、整合的規劃，將〝有生命的材料做成空間的造型〞，景觀規劃，因此做為成長經營管理之落實，以及景觀環境之維護管理，也是景觀環境法最重要的一環。
     (2)根據Wolfgang Haber之定義
         1938年特洛將植物生態引進景觀，而有〝景觀生態〞的概念。史克爾或雷內將景觀視為〝有生命的材料做成空間造型者〞而形成〝景觀規劃〞。
     (3)Brian Hackette之定義
         認為景觀規劃師乃是景觀生態學的專業知識及景觀美學概念，進行不同土地使用的配置和結合，其規劃的結果將使景觀進入一個演化的階段。
     (4)Sylvia Crowe之定義
         指出景觀規劃比土地使用規劃涵蓋更廣泛的概念，因為它包含了外觀和使用、愉悅和土地可育性等考量內容。認為景觀規劃的功能在於處理錯綜複雜的機能和居處的問題，且將無法相容的使用型態區隔開來，或協調各種不同的使用型態，使其在景觀上具有整體性。
     (5)Ian McHarg之定義
         主張我們對景觀的人為改變應著重創造性，他認為人既然是自然中的一部份，在整個演化的過程中就需具有創造性，同時這種改變應以自然演化的法則加以研判。他的景觀規劃體系乃基於「自然是一種過程，其對人類展現使用機會和限制兩種價值」之理念。
     (6)Michael Laurie之定義
         景觀規劃涵括「與研究有關的科學層面」和「以研究為基礎的具體化過程」這兩部份共同形成政策計畫的產物。景觀計畫即是行動的架構和方向，使景觀與因滿足人類需求而改變的生態法則得以協調。這些觀點描述出景觀規劃的創造性內容，其過程可分為四個階段：A.調查與分析；B.評估；C.政策或設計的對策；D.實施。
4.景觀生態之定義
     (1)根據Lothar Finke之論述
         A.第一次提到〝景觀生態〞乃在1939由特羅在東非熱帶稀有草原航照解說之文獻所提。
         B.1970年特羅將〝地理生態〞當成景觀生態之同義字。
         C.1981年〝景觀生態國際協會〞成立。
         D.〝地理生態〞之定義乃在生態學所定之實質地理學因分析非生態系統項下的部分所應用的景觀，以區隔景觀生態不能成為地理生態的同義字。
         E.景觀生態之題材是以自然系統、土地使用及社經系統，較多的討論文化景觀，即不只討論非生態之景觀資源，也考慮生命與環境之關係。景觀生態幾乎涵蓋整個景觀環境的定義。
     (2)中國生態觀：哲學基礎
         方東美曾言：生命具有五種要義A.育種感性美B.開物成務美C.創進不息美D.變化通幾美E.綿延不朽美。「原天地之美而達萬物之理」--天地之大美即普遍生命之流行變化創造不息。協和宇宙，參贊化育，身體天人合一之道，相與浹而俱化，以顯露同樣創造，宣洩同樣之生香活意。天地之美寄於生命，在於盎然生意與燦然活力，而生命之美形於創造，在於浩然生氣與酣然創意。
     (3)Ian L. McHarg曾說：生態學是研究環境與生物之科學，生態設計是透過法則和時間總和考量地區之生物實質和社會因素之操作過程，人為使用之機會和限制，選擇合適創作表現原有風貌之形式。
5.美國景觀學會對景觀環境之定義
         景觀環境乃應用科學原理去做研究，規劃設計及管理自然的人造環境的專業。專業人士以創意及科技性之技藝及科學的、文化的、政治的知識應用在規劃安排自然的建築元素到土地上，以便對自然的建築及人類資源的監管與維護。這種結果的環境乃可服務於實用的、美學的、安全的及可享受的目的。
         景觀環境可因景觀維護、開發及提昇，包括下列調查、選擇、適宜使用之土地及水資源之分配、可行性研究、圖說闡述及文字評估條件去管制土地建築方案之規劃及設計，土地使用及開發之準備，檢討及主要計畫之分析，整體配置圖之繪製，景觀高程及排水平面圖，灌溉計畫圖、植栽圖及施工細部圖，施工說明書，估價及土地開發報告書，道路橋樑結構對功能及地區需求之整合，土地用地執行方案之協商及安排，現場觀測及施工，改建維修及監工等。
6.景觀環境之定義
         (1)環境即空間，老子哲學：「埏埴以為器，當其無，有器之用；鑿戶牖以為室，當其無，有室之用。」
         (2)盧毓駿：環境設計—充滿有機文明—接近自然，使用自然，享受自然，人工美只可補綴天工美。
         (3)按環保署「國家環境保護計畫」將環境問題概括為自然保育與狹義之環境保護(公害課題為主)兩大類。
         (4)自然景觀環境對文化景觀環境自然景觀環境—由自然的景色未經人工處理之景觀環境文化景觀環境—使用景觀---由精神文化所決定，亞瑪遜熱帶雨林因早有人類之開發成為文化景觀環境而非自然景觀環境。
         (5)1992年巴西里奧所舉行之國際環境大會所揭摯的永續發展，使〝空間規劃生態化〞--以人本為中心，應在傳統上與生態成長連續發展上定出一個生態的基本原則，即所謂三生平衡，生活、生產、生態的永續發展。景觀生態至此已轉用於景觀環境。
         因此，景觀環境之定義：係指公園、綠地、休閒遊憩區、森林遊樂區、河岸綠帶及藍帶、珍貴老樹及各項環境綠美化等自然景觀以及人工建造之文化景觀環境資源。
(二)景觀環境構想來源
1.歷史沿革—一百多年前西人稱台灣為福爾摩沙〝FORMOSA〞即美麗之島、婆娑之洋。
2.田園城市理論—英國霍華德爵士(Sir Ebenezer Howard)在Garden Cities of Tomorrow 書中闡述一種有效率、令人愉悅的人類居住形式。在每個區域中，他將中心設計為一密集的政治、貿易與文化的核心，由被分類的衛星社區，或是〝新城鎮〞所圍繞。而這些地區都是設置在一受保護的農林業的土地上。
3.實業計畫
     (1)實業計畫人口政策
         A.依實業計畫之精神，使全國經濟平均發展，全國人口均衡分佈。
         B.工業、礦業及漁牧事業，依各地資源分佈的實況，使其發展，各地人口之分佈，應使其適於資源的開發與利用。
         C.城市與鄉村均衡發展，要做到城市鄉村化、鄉村城市化，每一家庭都得到充分的空間和健康的環境。
     (2)實業計畫市鄉建設計畫
         我們的市鄉建設計畫應該以城市鄉村化、鄉村城市化為根本原則。要鄉村城市化，最重要的一件事就是鄉村享受公共事業的便利；要城市鄉村化，最重要的一件事就是城市能享受鄉村園林之優美景色。
4.盧毓駿教授研究
     (1)關於中國建築藝術(包括建築、都市計畫及造園)而言，早已朝向有機性觀念發展而獨放異彩者，實有其地理與歷史背景促成之。考中華民族上古時代定居黃河流域，廣土沃野，極易產生敬天，則天之心理終而發為天人合一之思想。中國之建築哲學及其造型表現扼舉如下：
         A.「天人合一」哲學之表現接近自然，利用自然與享受自然為其中心思想之一。
         B.整齊美與對稱美的表現蓋「禮」重秩序，整齊美與對稱美乃秩序之尤，而樸實尚禮，安份敬天。
         C.「有機建築」及三元美之表現，此乃天人合一思想之再發揚。
     (2)所謂有機性之機能城市(Organic Functional City)，追溯我國往史遠古有「劃井經田」之制，此中實具有社區發展之思想，亦深含有機觀念。蓋「劃井」二字即以「井」字形為計畫社區之基本細胞型。由一連串「井」細胞相聯，通而成聚落，並構成其計畫路網。
(三)景觀環境理論基礎
         根據美國景觀學者Michael Laurie之景觀建築理論基礎五項主要組成要素，分析台灣景觀環境背景：
         1.自然因素(Nature Process)：台灣整體景觀環境當務之急為自然生態保育工作，重建美麗家園，改善生活環境品質，讓人民免於大自然反撲、土石流滅門之憂慮危險，為國家政府首要工作。
         2.社會因素(Social Process)：國民年平均所得提高至15,000美元生活水準，相對地提高社區居民參與改造社區環境工作，以地方自治為重建家園基石，符合地方特色及產業發展需求之城鄉環境建設計畫。
         3.方法論(Methodology)：人體尺度之景觀環境作合理化整體規劃設計方法，落實人性化要求。
         4.技術論(Technology)：資訊科技發達，網際網路普及化，加上大眾交通工具—捷運興建陸續完成，將徹底改變人類城鄉生活及工作型態。
         5.價值觀(Values)：整體景觀環境之目標為生活、生態及生產之三生平衡，國家永續發展。
(四)景觀環境的基本構想
1.城鄉價值之分佈及空間之經營：根據盧毓駿「都市計劃學會」刊物發刊辭，所謂城鄉價值乃指人口、產業、交通及土地四者而言。今日計畫之新觀念重在力求均衡發展，亦即價值之合理分佈。環顧今世唯循細胞型發展(社區發展)之城市，並能構成就地居住、就地工作及就地娛樂之目標，以使近世大都市所形成之交通嚴重問題獲得解決。
2.時代科技進步—都市成長及資源管理之新觀念與轉運及輸送之創新模式，以及高度規劃設計有效之方法論應用於綜合計畫，使得科技化田園城市思想與理論實現之可能性大大提高。
3.都市網的建立--聯心市系統
         美國歷經十年的新經濟成長、繁榮，促成鄉村的城市化，顯示商業的發展不必過於集中，依然能發揮其功效。
         台灣的發展一切都要求大，似乎越大越有人潮、越賺錢！例如大型購物中心、大型醫院等。這些大型設施不可能太過集中，必須有相當的服務範圍，造成了交通旅次及成本的增加，也提高社會成本的支出。這些都不符合未來發展的趨勢。
         台灣應將小城鄉的流失人口拉回，必須將100年基礎建設計畫建構完成。透過網路科技，改變人民工作、生活型態，則人口回流至新城鄉中心必有可能。
         都市網的建構是未來發展趨勢，在荷蘭鹿特丹週遭(Randstad)由五個各具功能特性的城市，將各城市代表的功能由一快速的高速運輸工具(捷運)連成最有效率的都市網。荷蘭Randstad都市網的城市有Utrecht(教育中心)、Amsterdam(商業觀光中心)、Schiphol(空中交通、全歐空運中心)、Den Haag(國都、政治中心)及Rotterdam(商業、海運交通樞紐)，由公共設施之連通，串接都市網的功能體系，也是明日城市系統的典型。 (圖一)
4.昨日、今日、明日的城市
         城市的功能：居住、休閒、工作、教育及公設與能源補給系統，乃在提供給居民獲得合理的、完善的功能使用。
         〝昨日的城市〞在1950年以前，人民生活居住、工作在煙霧工廠中，甚至〝客廳及工廠〞，所有休閒、工作、教育與居住都在城中。
         〝今日的城市〞人民居住在城區，工作的地方移到郊外，以減輕稅，到另一區去上學認識更多的朋友及工作經驗，到更遠的郊區去休憩，獲得跨區連線的能源補給。
         〝明日的城市〞因為經過〝今日的城市〞過大、過遠的距離範圍，使工作、居住皆已無法忍受而必須成為各自的小而美的城市。2030年的台灣，發展的願景，使人民居住及、工作在充足的陽光、空氣及清淨水中，有短距的工作路徑，不必再受到塞車及等車之苦，工廠即公園，生活在公園中。(圖二)

<未完待續>