☆ 黃國立 ☆☆ 李國榮 ☆☆☆ 吳大川
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一、前言 基於工程管理的有效性，替代方案之使用，可有助於改進工程效能，進而提升整體執行效率。過去替代方案應用於工程上，多使用在規劃階段，由機關對自己的規劃設計做檢討。例如台北捷運局自七十八年間於土建標細部設計階段，即全面推動價值工程研析，要求細部設計顧問對設計標之訂約文件執行設計替代方案研析（即價值工程研析），獲致之成果於核定後，則納入該標之細部設計中。替代方案評估的方法非常多，例如可以AHP、系統分析、成本分析及價值工程等方式進行評估，替代方案應用到政府採購，亦可做為有效的管理方式，除促進公共工程之技術靈活性，更對採購效益有莫大的助益。政府採購法施行前，由於欠缺明確的法令依據，開標時並沒有審查替代方案的機制。雖然業界及學者均要求可以提出替代方案來進行投標，以更適合於原規劃的施工方法投標，除有利工進外並可節省公帑，但基於招標之一致性及公平性，遲未能被公部門接受並實施；至於執行合約階段，雖可以透過契約變更的方式達成替代方案之實施，但涉及新增單價議價、增減帳需變更設計等複雜的行政程序，且亦可能導致圖利廠商之批評，鮮少有機關採用之。針對此一情形，政府採購法施行後，即針對替代方案之實施設立法源依據，允許機關辦理採購時，廠商可提出替代方案送審。 二、法規概述 政府採購法[1]於民國八十七年五月二十七日總統令公告，並自公布後一年施行（民國八十八年五月二十七日），於該法第三十五條訂定，「機關得於招標文件中規定允許廠商於決標前，在不降低原有功能條件下得就技術、工法、材料或設備，提出可縮減工期、減省經費或提高效率之替代方案。」，由於此規定限定了替代方案之提出時機僅得在決標前，缺乏彈性，故為擴大適用範圍，政府採購法於民國九十一年二月六日修正時，針對第三十五條條文予以修正，刪除「決標前」之文字，修正後條文內容為「機關得於招標文件中規定，允許廠商在不降低原有功能條件下，得就技術、工法、材料或設備，提出可縮減工期、減省經費或提高效率之替代方案。其實施辦法，由主管機關定之。」替代方案執行之依據訂於民國八十七年五月六日由行政院公共工程委員會頒布之「替代方案實施辦法」，共十條文，除第一、十條分別為法源依據及施行日期，餘八條為相關執行要點，如下： 第二條：允許投標廠商提出替代方案時，機關應於招標文件定明之項目。 第三條：投標廠商提出替代方案應遵循之事項。 第四條：替代方案應包括之內容項目。 第五條：規定機關開標時應就主方案及替代方案同時開封審查。 第六條：替代方案不予審查之情形。 第七條：替代方案之條件及不予採用之情形。 第八條：以替代方案決標之得標廠商應遵循事項。 第九條：得標廠商無法依據替代方案履約之處理。 而後因政府採購法第三十五條之修正，行政院公共工程委員會復於民國九十一年六月十九日修正「替代方案實施辦法」，修正後共十五條文，除第一、十條仍分別為法源依據及施行日期，餘十三條為相關執行要點，修正重點如下[2]： 1.因應提出時機之修正，條文作文字之修正。 2.原限定替代方案應不降低招標文件所規定之原有功能條件，且與主方案比較結果確能縮減工期、減省經費或提高效率。惟修正後基於整體考量，容許當替代方案經綜合評估各有利不利情形，其總體效益更有利於機關者，機關仍可採用。 3.新增經費考慮項目，規定經費之計算，應考量後續使用或營運成本、維修成本、殘值、報廢處理費用等。 4.新增如允許廠商於得標後提出替代方案時，機關應於招標文件應訂明之事項，例如替代方案應包括之內容等。 5.新增如允許廠商於得標後提出替代方案時，其提出之時機應於使用前，且需預留機關所定審查作業所需時間。至於審查替代方案所需費用，由廠商負擔。 6.新增廠商未能依替代方案履約之處置方式，機關應終止或解除契約，並得追償損失。但增列如廠商願改以合於招標文件規定之主方案或其他對機關更有利之方式履約者，不在此限，以維彈性。 7.新增廠商採行替代方案，如可減省契約價金，則在不逾所減省契約價金之百分之五十範圍內可為獎勵，但應扣除機關為處理替代方案所增加之必要費用。 8.新增機關審查替代方案之作業方式，機關可以成立審查小組，並得邀請專家、學者、規劃設計者與會協助。必要時並可將替代方案之一部或全部委託審查。 至於採購機關在執行採購時，對於替代方案如何於投標須知訂定，行政院公共工程委員會頒佈之投標須知範本第二十一條建議採用下列二者之一方式來註記：(1)允許廠商於在不降低原有功能條件下，可提出可縮減工期、減省經費或提高效率之替代方案（請載明允許項目）或 (2)不允許提出替代方案。亦即規定採購機關允許替代方案時，必須就允許提出替代之項目，事先訂於投標須知內。 三、討論 (一)替代方案是否僅限定於工程採購？一般人對於替代方案刻板的印象，直覺僅限定於工程採購，其實不然，政府採購法第三十五條之內容或替代方案實施辦法，並沒有採購種類之限制，只要具可縮減工期、減省經費或提高效率三項特性之採購案，都可允許替代方案之提出。 (二)替代方案與共同投標之關係 審視法規內容，替代方案與共同投標並無不可配套使用之限制，惟限於投標廠商僅得參加一組共同投標，因此，投標組合不得為其他投標廠商主方案或替代方案之廠商成員，因此當需要其餘技術廠商參與替代方案履約，方有助於替代方案之實施時，僅得以專業分包廠商方式做為日後履行替代方案之處理。且各廠商於主方案及替代方案之承攬比例未必相同，以替代方案得標後，勢必修改共同投標協議書比例。另共同投標廠商成員在主方案與替代方案是否可不同，仍待再釐清。 (三)替代方案適用之決標方式為何？ 目前最常見的決標原則為最低標及最有利標，惟採最利標者已係機關綜合各項評審標準，決標出最適合於本採購者，如仍有可資審查之替代方案，似不合理，由此初步研判，最低標決標者似較適合替代方案之實施。惟實施辦法亦未見禁止採用最有利標者，機關不可允許提出替代方案。 (四)替代方案決標條件為何？ 廠商得標後提出替代方案者，自無此一疑問。如廠商係於截止投標後提出替代方案者，就必須十分注意，在實施辦法中，規定於替代方案之審查，其標封必需於主方案經審查合於招標文件規定後，再予開封及審查，但並沒有規定決標方式。故實施辦法強調機關應於招標文件訂明採用替代方案決標之條件，即基於公平之考量。假設產生主方案之最低總標價其替代方案之總標價非最低者，機關如未於招標文件明定，勢必造成困擾。 (五)替代方案由誰審查？ 在修正後之替代方案實施辦法已非常明確，機關可以組成審查小組，並得邀請專家、學者、規劃設計者與會協助。必要時並得將替代方案之一部或全部委託審查。 (六)替代方案如何審查？ 替代方案必須可縮減工期、減省經費或提高效率等效益，機關如何量化審查，針對廠商之替代方案，將其審查並確定是否可行。建議機關可視個案之需要，於事前即建立評估方法及標準，必要時可以邀請專家、學者共同研商之。至於得標後替代方案之審查，建議可由廠商先行採用價值工程，進行研析替代方案，確定可行後，再向機關提出替代方案，除有利於機關審查外並也較具說服力。 四、結語 有效之管理方式，可以促進有形及無形之效率，政府採購法設計了諸多機制，提昇採購效率，替代方案即是一類，經由替代方案之提出，可以讓廠商提出有利於自己的技術、工法、材料或設備之項目，產生縮減工期、減省經費或提高效率等成效。目前替代方案之實施，仍屬推動初期，許多執行上之疑慮，仍待大家集思廣益共同解決。但未來順利推動後，對於廠商，除前述之預期效益外並可以由減省之經費得到獎勵，政府部門可以使得有限資源充分運用，人民也可以享受效率之成果，可謂創造三贏之局面。■ 參考文獻 1.行政院公共工程委員會，「政府採購法令彙編」(2002)。2.行政院公共工程委員會網站,http://www.pcc.gov.tw。 |
