☆ 王國武
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一、前言 在「政府採購法」(簡稱採購法)施行前，依據「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」(簡稱稽察條例)第15條規定，以合於招標文件規定，並在底價以內最低標為決標原則之規範下，政府機關對於財物、勞務或工程採購評選廠商的考量，除了電腦資訊採購訂有「中央政府各機關、學校、事業及研究機構辦理電腦設備或租用原則」，得就價格、硬體及軟體設備功能，技術服務、支援能力及廠商信譽，訂定評審標準評選廠商外，其餘均以價格競爭為唯一的考量。此種單以價格競爭為選商考量，只要合於招標規定，所有合格廠商一視同仁，以價格高低決定得標與否，而不考慮各個廠商所提供之工程、財物或勞務，在品質、性能及售後服務等方面效益上差異。此舉鼓勵了符合最低規範之廠商積極參標，而整體效益可能更佳，且具有高品質的特性供應廠商，則因價格競爭力居於弱勢地位而裹足不前，他們即使參加競標亦通常無法得標。參與競標的廠商為了得標，唯有降價競標始有得標機會，但得標後為了維持其原有利潤，而降低品質，也就衍生諸如公共建物品質低落問題。如何提升採購標的品質，為近年政府採購界研討重要課題，也加速了採購法多樣化決標方式的催生。 採購法自88\5\27起正式施行。該法第52條規定，決標方式選擇下列之一辦理：(1)訂定底價，在底價以內之最低標。(2)未訂定底價，在預算數額之最低標。(3)合於招標文件之最有利標。(4)複數決標。採購法決標方式大幅增訂，顯示各界對決標方式的重視，政府機關可依據不同的標的需求，採用不同的決標方式。 二、法令規定演進 政府採購決標法令規範，可分為採購法施行前之審計法令(含稽察條例)及施行後之採購法相關法令兩大類，如表一。從表內容得知，在採購法施行前，政府機關採購之決標方式，依據稽察條例第15條的規範，必須以價格為決標基礎，而這條規定忽略品質等其他因素，影響政府採購標的品質深遠。採購法施行後，稽察條例廢止，機關採用的決標方式，已具彈性，可依據不同需求，有不同的選擇。 三、採購法施行前之決標制度 在採購法施行前之決標方式，以合於招標文件規定，並在底價以內最低標為決標原則(於本節簡稱最低標)。工程採購曾為避免廠商低價搶標，影響工程品質，在制度上採取若干變革，在68年引進「八折標」做法，實施到78年時，又恢復最低標，至79年試辦採用「合理標」，到81年停辦。這些為提升採購標的品質改革措施，多侷限於價格合理性及如何防止低價搶標，並未採用其他項目評選因子作為評選條件，致未能達到採購標的提升品質的效果。(一)最低標到八折標 工程採購為避免有低價搶標而降低工程品質，於68/6/21增訂「審計法施行細則」第46條之1：「各機關營繕工程決標時，應以合於投標須知規定．並在底價以內之最低標價為得標原則，如主辦機關為防止廠商報價不合理，有降低品質之虞時，得明訂報價未達底價80%者，不予採用。但須先經主管機關核准，並於投標須知內訂明。」；此即一般所謂的「八折標」，經施行後各界反應不佳。尤其此方法在地方政府基層建設工程執行時常有偏差，且弊端叢生，其原因為此項規定可能產生廠商置詳實報價於不顧，而設法探索底價，形成猜價情況，導致本應具有的廠商合理報價不再，且底價合理性經常被質疑，若規定一律排除報價低於底價80%者，若底價訂定偏高，可能會淘汰品質合乎需求，但價格低具有競爭性的廠商。執行結果弊多於利，於72/5/13停止使用。 (二)最低標到合理標 八折標廢除後又恢復原來最低標制度，直到79/2/14頒訂「行政院暨所屬各機關營繕工程底價訂定及決標方式試辦辦法」，此即一般俗稱的「合理標」，即開標底價是變動的，由工程機關、上級主管機關及審計機關，以及其他參與會核機關所訂底價平均值，佔開標底價70%，加上所有投標廠商投標價平均值，佔開標底價30%，兩者之合即為開標底價，但廠商投標價高於或低於政府機關所訂平均底價20%者均需剔除。該制度係在不違背審計法規的前提下，做一嘗試性試辦，以保障廠商合理利潤，進而鼓勵優良廠商從事公共工程建設，避免廠商惡性競標，影響工程品質，合理標試辦於81/5/13廢除，又恢復最低標制度。 合理標底價訂定較為客觀，開標底價有考慮廠商投標因素，可以反映市價，並可以排除報價誤差較大的投標廠商，使廠商合理報價，確保決標價合理性，且因開標底價是變動的，圍標不易。但合理標形式化計算決定得標廠商方式，在尚未完成整個開標過程前，誰都沒有把握會得標，造成個個有信心，卻又個個沒有把握的局面，形成「機率因素」往往才是決定投標廠商是否能得標的不合理現象。 四、採購法施行後之決標制度 (一)訂有底價採購以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。底價係依據圖說、規範、契約，並考量成本、市場行情及過去決標資料逐項編列，與採購法施行前之最低標做法雷同。 開標過程較為簡單，只要低於低價即可宣布決標，甚至高於底價在許可範圍內，亦可決標。開標程序穩當，爭議少，為一般機關多數採用的方式。 訂有底價採購之最低標，僅以價格為唯一競爭因素，忽略其他因素潛藏之社會成本，對於部分需求較為複雜的標的言，可能無法選擇真正有能力廠商，並造成反淘汰；或競標結果對承包廠商及機關均不利，低價搶標結果廠商利潤勢必減少，對廠商不利，而廠商為開源節流往往需偷工減料才能達到降低成本的目標，相對使品質降低，對機關不利。 採購法為防止廠商低價搶標，影響獲得品質，設有類似八折標的規定，即當廠商報價偏低，低於底價80%時，可要求廠商說明，若說明不合理，可要求廠商繳交差額保證金或決標給次低標，以保證獲得之品質，較採購法施行前八折標的制度，改進許多。 (二)未訂底價的採購 機關辦理採購訂定底價確有困難之特殊或複雜案件，可採用無需訂定底價方式，並得規定廠商於投標文件內詳列報價內容。 未訂底價採購，需要另外成立評審委員會，其成員由包括價格具有專門知識之機關職員或公正人士。若廠商報價經評審委員認定合理，即可決標，若認為不合理，在開標過程中由評審委員訂定建議金額(類似底價)，再由最低報價廠商優先減價或參標廠商比減價格後，進入建議金額即可決標。 未訂底價方式，可要求廠商實施報價分析，經相互比較後辦理決標，可以改進因機關商情不足底價訂定偏低，而屢次開標無法決標的缺失，且其決標價較能接近市場行情，也可獲得各廠商實際價格分析資料，彌補機關商情不足的缺失。因開標前不訂底價，若廠商報價不合理，評審委員所訂之建議金額，在開標中訂定，無洩漏底價的問題。但作業程序較為複雜，各案開標前須組成評審委員會，且因每案案情不同，無法通案成立，開標作業所需耗費人力較多；另要求廠商提供報價分析，若未能於招標文件內妥為規劃廠商報價分析的方式或格式，廠商的報價分析基礎混亂，評審委員無法確定其價格合理性，易引起爭議。 (三)最有利標 以「異質」之工程、財物或勞務採購，而不宜以訂底價及不訂底價辦理者為限。所稱異質採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等有差異者。最有利標評選項目，包括技術、品質、功能、管理、商業條款、過去履約績效、價格等。評選方式區分為「總評分法」、「評分單價法」及「序位法」三種，若以價格評分方式納入計算，又可細分為七種，如圖一。機關於招標前成立評選委員會，決定評選項目、權重及評選方式，並於開標後，依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或總評分方式綜合評選，以序位加總最低或總評分合計最高者，評定最有利標。決標條件多元化，可供機關依需求選用。 最有利標決標條件不以價格為唯一考量，且可以開標前律定所需要的評選項目納入招標文件，滿足採購標的多樣化的需求，並選擇最能執行契約的廠商，可提升標的品質，避免廠商低價搶標，惡性競爭。與廠商的契約關係，建立在品質及價值而非單純的價格關係。由於機關經過審慎評選，銀行貸款給契約商意願及額度亦可能提高。評選方式、項目及權重，由評選委員會決定，不容易受外界干擾。可吸引優良或供應品質較優的廠商參與投標，進而使機關所獲得之產品較具保障。但評選項目訂定、評選程序及廠商投標準備較繁複，不易執行，且評選委員會名單若洩漏，恐有作業不公平情勢產生。  係於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但仍應合於最低價格或最有利標之競標精神。故採購案若採用複數決標，開標結果，可有數個得標商分別負責供應不同項目或數量的標的。其底價依不同項目或數量分別訂定。投標商的押標金、保證金及其他擔保，得依項目或數量分別繳納。分項決標者，得分項簽約及驗收；依不同數量決標者，得分別簽約及驗收。 當採購標的項目或數量繁多，而無法完全由一個廠商供應時，採用分項報價、分項決標方式，可達到集中採購效果，又可避免不當限制。但一個購案產生數個分約，契約管理不易，管理成本增加。美國聯邦採購規則(FAR)對於多增加一個分約，預估將增將管理成本500美金，故在作成決定前，應先考量增加的管理成本。複數決標若處理不慎或分割不當，將產生界面問題，形成糾紛。 五、先進國家做法 我國已加入世界貿易組織(WTO)須配合簽署政府採購協定(GPA)，該協定第13條規定：「如認定某一投標商有充分能力承做該契約，且其投標書無論係國內產品或服務或係其他締約國之產品或服務為最低標，或依公告或招標文件規定之特殊審標標準，視為最有利標( Most Advantageous Tender)時，該機關即應決標該投標商」。故政府採購協定決標方式已包含最低標及最有利標決標方式，而為簽署的先進國家普遍採用。故採購法決標方式，除可滿足作業需求外，並符合世界的趨勢。六、結論 從上述得知採購決標方式對於採購標的品質有明顯的影響，若能妥善規劃選擇，對於政府機關所投入公共建設、重大投資案件或政府機關一般物品的品質，均有提升的效果。採購法施行後，八折標及合理標之決標方式，因已不適用，故本篇結論，以採購法所規範之決標方式為範圍。一般採購案若採購標的無明顯異質特性，可採用訂有底價的最低標採購，開標程序簡單，只要低於底價即可宣佈決標，甚至高於底價4-8%，亦可超底價決標，爭議少。惟廠商低價搶標，容易影響採購品質及獲得期程，故應注意是否有報價偏低，而影響交貨品質的問題。若有，則應決標給次低標或要求最低標繳交差額保證金，以確保購案能順利遂行。但案件屬特殊、複雜，且標的無異質性不易訂定底價時，可採用不訂底價方式辦理，由專家所組成的評審委員決定決標價格。當採購標的項數繁多，且可分割者，或採購標的數量龐大，無法完全由一廠商承製時，或交由一位廠商承製，交貨不合格，對於機關風險過高，可採用複數決標，由多家來承製。屬異質標的或品質要求較高的標的，若採用最低標(含訂底價及不訂底價)，不容易吸引優良廠商參標，宜採用最有利標，以多因子評選廠商，可選擇到較符合需求的供應廠商。惟金額不高案件，如新台幣一百萬元以下採購，由於訂定評選項目及評選作業耗時、費力，採用最有利標所耗成本較大，效果有限，是否值得採用，仍須詳細評估。 採購法決標方式有四種，當機關面臨不同採購標的時，應該採用何種決標方式，以確保標的獲得品質，綜合上述意見，表二可選擇供參考。■ 參考文獻 1.機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例。2.審計法及施行細則。 3.蘇明通、游麗慧，「政府採購法實務Q&A」，元照出版公司，2001。 4.王明慧，政府採購法草案底價訂定及決標方式探討，營建管理，第221期，1998。 5.俞何雄，底價制度與最有利標之探討，中信通信，第206期，1997。   |
