☆吳卓夫 ☆☆韓道昀
一、近八成的受訪者認為建蔽率應有條件放寬，以有效控制成本；而限制最小接受基地面積以利都市景觀與整體發展亦獲得多數人的支持。另容積移轉可提升投資報酬率亦獲大多數受訪者認同。 二、接受基地選址評估之六大指標分別為：1.基地土地使用分區指標、2.基地完整性與現況指標、3.基地鄰接道路情形指標、4.學校可及性指標、5.商業區可及性指標、6.捷運可及性指標。 |
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一、前言 都市計畫容積移轉實施辦法於八十八年六月實施以來已屆四年，並於九十年六月及九十一年十二月修法兩次，其中修定內容僅針對送出基地限制予以調整，但對於學界討論較多的有關接受基地之限制問題則未做任何修正。實施容積移轉之主要目的為加速公共設施保留地取得及增進都市環境品質，獎勵以自願無償捐贈公共設施用地者，得增加所指定申請建築基地興建之樓地板面積。因此可知，透過容積移轉之手段應可解決政府財政困難無法取得私有公共設施保留之問題，地主亦可獲得適當之補償，土地開發業者亦可透過樓地板面積增加而提高投資報酬。以台北縣而言，目前辦理容積移轉建築執照申請之案件至九十一年八月底止僅十七件，就土地開發者而言，此一容積移轉方式是否能有效提高其投資者之意願進而採行此辦法，使得公共設施保留地儘速取得，而達成原立法之美意，著實令人質疑。緣此，本研究以台北縣為例，針對業界從業人員進行問卷調查，以了解業界對容積移轉應用之看法與態度，另由於台北縣規定接受容積之上限為基準容積50%且距捷運車站用地周邊五百公尺內之建築基地其接受容積可再增加50%。換言之，接受總容積可為基準容積100%，但目前容積移轉辦法中並未有建蔽率放寬之規定，所增加之100%容積勢必僅能往高樓層發展，其所形成之高樓建築將無可避免，因此就土地開發的角度而言，建築基地的選址評估就更為重要，在高樓建築形態與戶數眾多的前提下，為有效推動個案的銷售、提高銷售之能力，接受基地的條件將成為開發者所特別關注的課題，因此本研究亦將針對此一課題進行解析，以掌握應用容積移轉對於接受基地的選址評估實質內容。有關大環境而言，增加容積所產生之較多人口是否會對局部地區之公共設施產生過量負荷，造成環境品質下降，則不在本研究討論範圍內。 二、實施容積移轉之相關規定 根據「都市計畫法」第48條規定，都市計畫指定之公共設施保留地應由該管政府或鄉、鎮縣轄市公所依徵收、區段徵收或市地重劃方式取得。第77條規定都市計畫財源籌措方式，包括編列年度預算、工程受益費、士地增值稅部分收入之提撥、私人團體之捐獻、上級政府之補助、其他辦理都市計畫事業之盈餘及都市建設捐等。此外，「都市計畫法」第78條規定，各級政府為實施都市計畫，得發行公債。現行公共設施保留地之取得，除了整體開發地區得以都市計畫書規定以市地重劃、區段徵收方式取得外，大部分公共設施保留地仍仰賴編列預算逐年徵收。另依現行法規規定，政府得藉由兩種方式取得私有公共設施用地，一為依「都市計畫容積移轉實施辦法」採容積移轉方式取得，另一途徑為政府編列預算採一般徵收取得。 (一)現行容積移轉之相關規定 1.容積移轉適用地區： 以已實施容積率管制之都市計畫地區為限，未實施容積率管制地區須待實施容積率管制後方能適用。 2.容積移轉適用對象： 私有都市計畫公共設施保留地。但不包括都市計畫規定應以區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發者或有其他可行之取得或開闢計畫者。都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣(市)政府認為有保存價值之建築物所定著之私有土地。 其他為改善都市環境或景觀，提供作為公共空間使用之可建築土地。且土地坵形應完整，面積不得小於五百平方公尺。 3.移轉範圍： 容積移轉以移轉至同一都市計畫地區範圍內之其他任何一宗可建築使用土地為原則；必要時，直轄市、縣(市)政府得考量都市整體發展，於都市計畫書中指定移入地區範圍。 4.送出基地可移出容積之訂定： 私有都市計畫公共設施保留地：以其毗鄰土地使用分區之平均容積率上限乘送出基地面積所得之乘積為原則，必要時，直轄市、縣(市)政府得視實際情況酌予增減。但其增減幅度不得超過百分之四十。 都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣(市)政府認為有保存價值之建築所定著之私有土地：以其基準容積扣除已建築之容積為準。但經劃定為保存區者，按其劃定前之基準容積扣除已建築之容積為準；劃定為保存區前，尚未實施容積率者，以其毗鄰土地使用分區之平均容積率上限乘其基地面積所得之乘積，再扣除已建築之容積為準。 提供作為公共設施使用之可建築土地：以其基準容積為原則，必要時，直轄市、縣(市)政府得視實際情況酌予增減。但其增減幅度不得超過百分之二十。 5.接受基地可移入容積之上限： 以不超過該接受基地基準容積之百分之三十為原則。但位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指定地區範圍內之接受基地，其可移入容積得不受此限制。但不得超過該接受基地基準容積之百分之四十。(台北縣規定為百分之五十；且接受基地面積需超過一千平方公尺) 接受基地依法申請建築時，除容積率管制事項外，仍應符合其他都市計畫土地使用分區管制及建築法規之規定。 6.容積移轉之換算基礎： 送出基地移出之容積，於換算為接受基地移入之容積時，應按申請容積移轉當年各該送出基地及接受基地公告土地現值之比值計算。 7.移轉方式： 送出基地之可移出容積，除提供作為公共空間使用之可建築土地外，得分次移出。接受基地之可移入容積，得分次移入不同送出基地之可移出容積。 私有都市計畫公共設施保留地所有權人選擇將容積移出，應於直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所依法徵收前為之。 接受基地於申請建築時，因基地條件之限制，而未能完全使用其獲准移入之容積者，其因法令變更致無法使用部分，得依本辦法規定，移轉至同一都市計畫地區範圍內之其他建築基地建築使用，並以一次為限。 三、容積移轉實務應用之調查與分析 (一)台北縣申辦容積移轉程序目前台北縣容積移轉之申請係同建造執照一併申辦，再由建管課將所需文件資料轉會城鄉局更新課審查，因此就業主所關心的開發時程上考量應不至產生太大影響。其所需相關資料為：1.捐贈都市計畫公共設施用地獎勵興建樓地板面積申請書。2.公共設施用地捐贈同意書。3.捐贈都市計畫公共設施用地獎勵興建樓地板面積計算表。4.建築基地申請人及擬捐贈公共設施用地之土地所有權人身分證明文件影本。5.捐贈同意人印鑑證明書。6.申請建築基地及擬捐贈公共設施用地之地籍圖謄本。7. 申請建築基地及擬捐贈公共設施用地之土地公告現值證明正本。8. 申請建築基地及擬捐贈公共設施用地之土地使用分區證明正本。9. 擬捐贈之公共設施用地無欠稅證明書正本。其中亦規定，建照核准通知後需在三個月內完成捐贈土地產權移轉手續，才可領取建照並據以申報開工，否則將撤銷建照。 (二)實務問卷調查說明 由於容積移轉相關課題所牽涉之專業性較高，另由既有案件數可得知容積移轉辦法相對於停車獎勵或開放空間而言亦較為不熱絡，經訪查結果顯示業界普遍對此辦法不甚了解。故本研究於問卷調查時先予初步篩選，選擇曾經辦理或接觸過之建設公司或建築師事務所進行問卷調查。問卷共發放30份，回收25份其中有效問卷21份佔84%。另根據問卷內容可分類為二項議題說明，分別為1.容積移轉基本課題分析、2.基本選址評估內容解析。 (三)容積移轉基本課題分析 ■ 基本限制課題 受訪者對於目前接受容積上限之限制有53%認為不同意，另有33%認為普通，但在都市整體發展總量管制的前提下，接受容積上限之問題應由區域公共設施提供能力來考量，因此政府應有責任提供目前區域發展強度現況資料，供民眾參考，且亦應依據各區域發展強度差異訂定不同之接受容積上限較為合理。 在「建蔽率有條件放寬」選項中有76%認為應有條件放寬建蔽率規定，因目前並無放寬建蔽率之規定，故接受基地所增加容積勢必僅能往高處發展，但樓層增高所衍生的負面效應，將使建築成本與利息增加，造成投資報酬率下降，故適度放寬或調整建蔽率，以降低樓層效應衝擊使移轉模式更具彈性，實有其必要。 目前容積移轉辦法中對接受基地面積大小並無限制(台北縣規定為最小1000㎡)，對於都市整體環境發展而言並不盡合理，通常面積較小之土地其面臨道路亦相對狹小，因此過小的接受基地若引入50%甚至100%的移轉容積將對地區都市景觀與生活品質造成一定程度之衝擊，因此受訪者中高達47%認為「限制最小接受基地面積應屬合理」，亦有38%選擇普通，而不同意者僅佔15%，顯示大多數人同意應限制最小接受基地面積，以維持都市環境品質。 ■ 附加價值課題 高達85%的受訪者同意容積移轉對於提高投資報酬率有正面效果，且24%的人認為評估土地開發時會一併考量容積移轉可行性，由此顯示容積移轉辦法基本上已具相當程度之誘因，對於藉由容積移轉來解決政府無力徵收公共設施保留地而言，應有加速功效，但陳顯測君在其高雄市個案研究中發現，接受移轉容積愈多，投資報酬率愈低；即容積移轉比例愈高，投資報酬率下降愈大，此對高樓層建築尤其明顯，而就台北縣而言是否會產生相同效果，則值得深入研究。 就理論上而言，較高樓層之單位樓地板面積造價，確實較低樓層為高，但引入較多的容積其投資報酬仍具正面效果，其關鍵在於應引入多少接受容積始可獲得最佳投資報酬與投資報酬率，則是土地開發者所關切之問題，但又因各地區土地價值差異極大，且目前案例不足的情況下所推論出之結果，尚待後續研究予以驗證。 (四)基地選址評估內容解析 ■ 基地選址評估之意義 由目前實施辦法所訂內容可知，在建蔽率並無放寬的條件下高樓層形式建築為容積移轉之必然結果，而一般建築基地評估的項目亦十分繁雜，因此如何能有效進行接受基地選址作業，了解影響接受基地評估因子，建立一主要評估項目機制，在最短的時間內評估適合容積移轉之基地，以利個案之推動實為首要工作，否則徒增投資成本與風險外，更可能造成個案失敗之命運。 ■ 接受基地選址評估因素分析 因素分析係以少數幾個因素用來解釋一群相互間有關變數的數學模式，其可將複雜的結構予以簡化，使許多相似概念的變數，透過數學關係式的轉換，簡化成幾個特定的同質性類別。因此可將接受基地選址評估的內容予以簡化成若干因素，以利評估進行。 1.因素分析之基本資料 首先針對目前業界對於評估基地條件時所考量之內容予以整理，如表一所示，再透過問卷的方式分別給予不同等級之評價(非常重要：5、重要：4、普通：3、不重要：2、非常不重要：1)，最後將所獲得之數據以SPSS(V.10)統計軟體進行分析。
根據特徵值大於1之結果選取6個因素，其轉軸後之成份矩陣如表三所示，可說明6個因素之組成內容項目，分別為： 因素一：22.鄰地建築物現況、21.鄰地之使用現況、20.鄰地之使用分區、19.鄰地已開發之強度大小、5.接受基地與鄰近高速公路交流道之距離、14.接收基地與公車站之距離、15.接收基地之四週景觀。 因素二：11.接受基地方位及座向、16.接收基地內是否有地上物、17.接收基地內之地形、18.接收基地內與四週排水狀況、10.接受基地完整性(形狀方正)。 因素三：6.接受基地之面臨道路寬度、7.接受基地四周是否緊鄰公園綠地、8.接受基地面積大小、13.接收基地四週面臨道路數。 因素四：2.接受基地與鄰近國民中學步行距離之遠近、1.接受基地與鄰近國民小學步行距離之遠近、9.接受基地之使用分區。 因素五：3.接受基地與商業生活圈機能之距離遠近、12.接受基地之地質。 因素六：4.接受基地與大眾捷運系統之可及性。 因此可依據此六個因素之組成內容予以命名，因素一命名為「基地土地使用分區指標」、因素二命名為「基地完整性與現況指標」、因素三命名為「基地鄰接道路情形指標」、因素四命名為「學校可及性指標」、因素五命名為「商業區可及性指標」、因素六命名為「捷運可及性指標」，其中最值得注意的是「捷運可及性指標」，在22項評估選項中，僅此一選項單獨被歸納為重要因素，且能力亦達8.283%，顯示個案銷售時捷運的可及性與否將是重要的評估項目。 故原本的22項評估項目可精簡為 六項指標，其重要性依序為：一．基地土地使用分區指標(佔22.4%)、二．基地完整性與現況指標(佔16.5%)、三．基地鄰接道路情形指標(佔16.2)、四．學校可及性指標(佔10.9%)、五．商業區可及性指標(佔9.3%)、六．捷運可及性指標(佔8.3%)。  四、結論與建議 (一)結論1.實務應用調查結果： 由問卷調查結果可知：在申辦過相關業務的業者中仍有三成認為其程序複雜，顯示申辦容積移轉程序有其簡化之必要，且近八成認為建蔽率應有條件放寬，以有效控制成本；而限制最小接受基地面積以利都市景觀與整體發展亦獲得多數人的支持。另容積移轉可提升投資報酬率亦獲大多數受訪者認同，對於加速解決私有公共設施保留地徵收而言將有相當程度之助益。 2.基地選址評估內容 透過因素分析法，可有效精簡土地評估之內容，並簡化評估之流程，除有效掌控時間成本外其所獲得之六大選址評估指標更提供高達83.7%的解釋能力(KMO值為0.867)，另對於評估時應具備之重點與內容亦能充份掌握，對於土地開發初期評估時提供快速且完善之方式。 (二)建議 以台北縣而言，高達原基準容積50%至100%的接受容積對於區域局部環境是否會造成不良之負面影響，著實令人擔憂，但受限於目前既有個案仍多處於施工階段，居住者尚未進駐，因此無法調查其可能產生之影響，建議主管機關對於類似案例日後應予以追蹤列管檢討其利弊，以提供日後接受容積上限調整之參考。■ 參考文獻 1.韓道昀、吳卓夫，台北縣私有公共設施保留地容積移轉實施之調查研究，2003海峽兩岸工程管理研討會，新竹，2003年8月。2.台北市都發局，台北市容積移轉實施辦法研擬與容積移轉接收區劃定案報告書，台北，P2-1，2000年。 3.張景森，都市計畫全面修法重點之研究，都計學會，台北，1994年。 4.胡宏昌，TDR在美國的發展與檢討，空間雜誌90期，P65，1997年。 5.林莉亭，建構容積移轉接收基地選址之研究，台北科技大學，碩論，P17，2000年。 6.林智偉，以建築容積移轉方式取得公共設施用地之研究，中興大學，碩論，P37，1997年。 7.連淑芬，新都市計畫地區以容積移轉方式規劃取得公共設施用地之研究，中華大學，碩論，2001年。 8.蔡碧雲，容積移轉接受區劃設之研究－以公共設施用地為例，成功大學，碩論，2000年。 9.陳顯測，容積移轉制度下樓層效應對住宅建築投資報酬影響之研究－以高雄市個案為例，高雄第一科大，碩論，2001年。 10.台北縣政府八十六年八月十五日發布實施三重市等十七處都市計畫。 11.台北縣政府八十七年九月十五日發布實施中、永和都市計畫(配合瓦瑤溝東支流整治計畫)。 |
