現代營建 306---現有專案營建管理廠商在統包公共工程中權責之探討

現有專案營建管理廠商在統包公共工程中權責之探討

□石晉方／中華大學營建系營建管理研究所　副教授
□蕭炎泉／中華大學營建系營建管理研究所　副教授
□陳尚桓／中華大學營建管理研究所　研究助理、力拓營造股份有限公司　專員

摘要
自民國八十八年政府施行「政府採購法」以來【註1】，統包 (Turn-key)【6】儼然成為國內採購方式之潮流及趨勢，統包制度順勢成為相當熱門的研究領域【8】，然而目前我國相關之研究多偏向於專案制度層面，如選商策略擬定與缺失改進研究、工程控管機制研擬與工程績效評估指標之建構【4】，或與傳統標 (Design-Build) 比較評估其執行效益或案例研究【16】等等；發現對於統包案制度中專案營建管理廠商應有之權責探討、專案執行過程中常見缺失及如何補強改進等方面之研究尚不多見，故針對上述發現，藉由資料蒐集，得出專案營建管理廠商在工程生命週期中之應有權責與缺失，進而依據公共工程委員會評鑑結果，建議營建管理廠商面對統包制度公共工程時，建立因應對策，以提升競爭力。

一、文獻回顧與說明

(一) 公共工程之定義
        公共工程廣義之解釋係指都市計畫所稱公共設施之興辦，如道路、橋樑、學校、…等凡與公眾的安全和福利有關之工程，不論施工單位為何，皆稱為公共工程。而狹義的觀點，則是指專由政府興建的工程，並以服務公眾為目的或為大眾所使用之工程而言，稱之為公共工程【1】。
(二) 專案 (Project)
        專案是一種暫時性的努力以創造出一項獨一無二的產品或服務(A project is a temporary endeavor undertaking to create a unique or service.)【15】。
(三) 專案營建管理廠商 (P C M, Professional Construction Management)
        1. 依據：係依據政府採購法第三十九條規定委託辦理工程之專案管理廠商，並於民國八十八年七月十五日由主管機關頒佈「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」，並施行之。
        2. 專案管理廠商：依「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第三條定義：為依法設立之技術顧問機構、建築師事務所、技師事務所及其他可提供專案管理之自然人或法人等。
(四) 機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法
        1. 依據：依政府採購法第第三十九條規定訂定，於民國八十八年七月十五日由主管機關公佈並施行之。
        2. 辦理時機：機關辦理工程，因專業人力或能力不足，需委託專案管理者，應擬具委託專案管理計畫，載明下列事項，報請上級機關核定：
         (1) 計畫之特性及執行困難度。
         (2) 必須委託專案管理之理由。
         (3) 委託服務項目及所需經費概估。
         (4) 廠商資格及參與成員所應具備之學經歷、專長及條件。
         (5) 委託專案管理預期達成之效益。
         (6) 必須委託專案管理之理由。
         (7) 委託服務項目及所需經費概估。
         (8) 廠商資格及參與成員所應具備之學經歷、專長及條件。
         (9) 委託專案管理預期達成之效益。
(五) 工程生命週期
        工程生命週期之概念係將一工程視為一生命週期，一生命週期分為六個階段，分別為可行性分析階段、規劃設計階段、招標發包階段、工程驗收階段、使用及維護階段、整建拆除階段，而統包專案管理通常係指可行性分析階段、規劃設計階段、招標發包階段、工程驗收階段等四個階段【9】，如圖1所示。

圖一

【註1】政府採購法【5】：
        1. 法源：係我國於民國八十七年五月二十七日由總統令頒布，全文共一百一十四條，並自公佈後一年施行（八十八年）。
        2. 目的：為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程式，提升採購效率與功能，確保採購品質制定。
        3. 主管機關：行政院採購暨公共工程委員會。
        4. 政府採購法第二十四條內容：
        機關基於效率及品質之要求，得以統包辦理招標。其屬查核金額以上者，應報請上級機關核准後辦理。
        前項所稱統包，指將工程或財物採購中之設計、施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標。
        統包實施辦法，由主管機關定之。
        5. 查核金額：(1) 工程採購：新台幣五千萬元。(2) 財物採購：新台幣五千萬元。(3) 勞務採購：新台幣一千萬元。
        6. 政府採購法第九十四條內容：
        機關辦理評選，應成立五人至十七人評選

委員會，專家學者人數不得少於三分之一，其名單由主管機關會同教育部、考選部及其他相關機關建議之。
        評選委員會組織準則及審議規則，由主管機關定之。
【註2】統包實施辦法【11】：
        1. 依據：依政府採購法第二十四條第三項規定訂定，於民國八十八年五月二十七日由主管機關公佈並施行之。
        2. 機關以統包辦理招標應先評估確認事項：

(1) 整合設計及施工或供應、安裝於同一採購契約，較自行設計或委託其他廠商設計，可提升採購效率及確保採購品質。

(2) 可縮減工期且無增加經費之虞。

二、理想中專案營建管理公司在統包案中應有角色扮演

(一) 依據「機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法」【12】第四條規定，委託廠商辦理技術服務項目，即理想中專案營建管理公司應辦理以下項目，概依工程生命週期分為四個階段共52項，如下：
(1) 規劃與可行性評估之諮詢及審查：

(a) 計畫需求之評估。

(b) 可行性報告、環境影響說明書及環境影響評估報告書之審查。

(d) 方案之比較研究或評估。

(e) 財務分析及財源取得方式之建議。

(f) 工程初步預算之擬訂。

(g) 工程初步預算之擬訂。

(h) 計畫綱要進度表之編擬。

(i) 工程設計需求之評估及建議。

(j) 專業服務及技術服務廠商之甄選建議及相關文件之擬訂。

(k) 用地取得及拆遷補償分析。

(l) 工程資源需求來源之評估。

(m) 設計準則及綱要規範之審查。

(n) 其他專案管理事項。
(2) 工程設計之諮詢及審查：

(a) 各專業服務及技術服務廠商之工作協調及督導。

(b) 工程材料、設備系統選擇及採購時程之建議。

(d) 設計進度之管理及協調。

(e) 價值工程分析。

(f) 設計、規範與圖樣之審查及協調。

(g) 設計工作之品管及檢核。

(h) 施工可行性之審查及建議。

(i) 專業服務及技術服務廠商服務費用計價作業之審核。

(j) 工程建造與設備發包預算之編擬及審查。

(k) 工程發包策略及分標原則之研訂或建議。

(l) 檔檔案及工程管理資訊系統之建立。

(m) 其他專案管理事項。
(3) 招標發包之諮詢及審查：

(a) 招標文件之準備或審查。

(b) 協助辦理招標作業之招標檔之說明、澄清、補充或修正。

(d) 協助辦理招標文件之審查及評比。

(e) 協助辦理契約之簽訂。

(f) 協助辦理有關器材、設備、零件之採購。

(g) 其他專案管理事項。
(4) 施工督導與履約管理之諮詢及審查：

(a) 各工作項目介面之協調及整合。

(b) 施工計畫、品管計畫、預訂進度、施工圖、器材樣品及其他送審資料之審查或複核。

(d) 施工品質管理工作之督導或稽核。

(e) 工地安全衛生、交通維持及環境保護之督導或稽核。

(f) 施工進度之查核、分析及督導。

(g) 施工估驗計價之審查或複核。

(h) 工程變更之處理及建議。

(i) 契約爭議與索賠案件之評估及審查。

(j) 結算資料之審查或複審。

(k) 竣工圖及結算資料之審查或複核。

(l) 機電設備測試及試運轉之督導。

(m) 協助辦理工程驗收、移交作業。

(n) 設備運轉及維護人員訓練。

(o) 維護及運轉手冊之編擬或審定。

(p) 特殊設備圖樣之審查、監造、檢驗及安裝之監督。

(q) 計畫相關資料之彙整、評估及補充。

(r) 其他專案管理事項。
(二) 業主的期待
        業主之所以委託及授權請專案管理廠商為代理人執行有關規劃、設計、發包、採購與施工協調與監督之任務，主要是希望在減少資源的投入下，仍能達成以下之成果【13】【14】：
        1. 藉由專案管理廠商足夠之能力將整個工程依生命週期之觀點，從規劃、設計、施工到使用維護階段等作系統性的考慮，以求能有效地縮短工程之時間和成本，並維持或提高工程之品質。
        2. 藉由專案管理廠商，將施工方法的可行性和經濟性與設計合併考慮，使設計之構造物，達到其最佳之時間、成本和品質。
        3. 藉由專案管理廠商之諮詢及審查功能，利用價值工程之手段，針對設計、用料和施工等作一有計畫、有系統之價值分析比較，除了滿足其機能，並兼顧必要的品質、美觀、安全和維護，把成本降至最適當、最經濟。
        4. 藉由專案管理廠商之參與，可以減少年業主組織人員之過度膨脹和人事費用，並降低業主臨時聘雇人員不熟悉各項作業及相互信任所產生之風險，使業主較能掌握並運用其本身之人員，達成相輔相成之效。
        5. 藉由專案管理廠商公正第三者之立場，以團隊合作方式主動與業主、設計者、承包商溝通協調，減少各單位因本位主義而產生之相互對立，進而達到工程品質、工期、成本之正面效益。
        6. 藉由專案管理廠商之專業能力，根據嚴謹的公開投標作業，並提供依公平合理之競標市場，使優良廠商之投標意願提高，且有利於甄選優良廠商承建，對工程之進度與品質有極大助益。
(三) 專案管理廠商常見之缺失
        1. 依據九十二年七月行政院公共工程委員會「公共工程品質查核機制檢討報告P.24」，監造單位缺失如下：
         (1) 監造計畫未依契約規範及工程特性製作，且未落實執行監造。
         (2) 對承商之品質計畫書及施工計畫書，未確實審核。
         (3) 監工人員未依契約規定，長駐工地，落實監造作業。
         (4) 對各項試驗報告及證明文件未落實查證及判讀。
         (5) 對施工未落實查核，隱蔽部分缺乏完整查核紀錄。
         (6) 對查核缺失未辦理改善追蹤。
         (7) 監工日報表填寫不確實。
        2. 專案管理廠商之缺失對統包商及業主之影響（如表1.所示）

表1

關聯性	可能發生之缺失	對統包商之影響程度	對業主之影響程度
(1) 專案管理廠商與統包商之間無直接契約關係。	(1) 無法實際有效督導控制統包商而拉長工程之作業流程。 (2) 增加對立與衝突之機會。 (3) 最後業主需介入整合協調。	弱強強	強弱強
關聯性	可能發生之缺失	對統包商之影響程度	對業主之影響程度
(2) 業主付予專案管理廠商過大之權力。	(1) 指揮系統紊亂。 (2) 統包商無所適從。 (3) 在目標政策衝突下，容易產生互相牽制之壓力，消耗行政資源。	強強弱	弱弱強
(3) 工程成本發生超支情形。	(1) 專案管理廠商無直接之風險必須承擔，缺乏積極控制工程成本之企圖及誘因。	弱	強
(4) 工期發生逾期情形。	(1) 專案管理廠商對工期無實質壓力負擔，在無逾期罰款之限制下，若再採人月計費的方式支付服務酬金，專案管理廠商當然消極性的配合作業，失去控制工期的初始意義。	強	強

【本研究整理】

三、以案例說明現有專案營建管理公司在統包工程中角色之扮演

(一) 專案管理機構組織型態【10】
        由前章得知專案管理廠商於公共工程統包案中應有之權責，為進一步作執行能力分析，需先調查瞭解目前國內專案管理廠商其組織型態，並藉案例從中尋求專案管理廠商執行能力對工程之影響。
        1. 組織型態一：由專業營建管理顧問公司擔任專案管理機構
        此種組織型態即為一般所謂狹義專案管理制度，指的是代理營建管理方式 (Agency Construction Management Approach)，即業主委託專案管理顧問公司組成之專案管理機構，來協助業主推動工程之進行。在不同階段中專案管理機構對業主提供不同之服務，其主要的功能乃站在業主的立場去協調或建議設計單位與指導專業承包商之工作內容或工作方式。
        在國內實施案例如八里海洋放流管工程、高雄長谷世界聯合國等。
        2. 組織型態二：由營造公司擔任專案管理機構
        此種組織型態，對於施工階段計畫管理及控制方面較能發揮所長，使設計規劃作業較能符合實際施工情形，以避免預算浪費，減少工程設計變更情形，但由於其專長為施工方面，在規劃構想階段可能較無法提供完善之建議，最大的問題是與國內現行營建相關法規不符，目前僅榮工處有此經驗。
        在國內實施案例如台北國際會議中心、台視影城工程。
        3. 組織型態三：由設計顧問公司擔任專案管理機構
        此種組織型態，設計單位也同時組成專案管理機構，對業主提供專案管理之服務，優點為在工程規劃設計階段較能發揮所長，此為普遍採用之型態。
        在國內實施案例如中正紀念堂兩廳院、臺大醫院、高雄亞太財經大樓、鴻禧仁愛大樓、新光人壽站前大樓等工程。
        4. 組織型態四：由建築經理公司擔任專案管理機構
        此種組織型態為政府改善國內不動產之交易秩序所輔導設立，提供營建管理服務者。
        在國內實施案例如台中水利會辦公大樓、海華金融中心、高雄維士比大樓、西門百貨大樓等工程。
        5. 組織型態五：由工程業主擔任專案管理機構
        此種組織型態為工程業主自設專案管理機構，前提為工程業主機關本身即擁有工程專業背景之技術人員及專案管理人員，對於工程的開發、規劃、設計、施工、營運及維護等作業，有能力提供整體性之協調管理。
        在國內實施案例如台電發電廠。
        此種組織型態為工程業主派員與聘請之專業管理顧問公司合署辦公，協同專案管理顧問公司一起作業。對外而言，合署辦公室即為業主之代表機構，此種制度有利於國內推動專案管理制度之改進。
        在國內實施案例如臺北捷運系統工程及北宜高速公路等工程。
        6. 組織型態六：由工程業主派員與專案管理顧問公司共同組成專案管理機構

四、如何補強專案營建管理公司在現有統包工程中角色之權責

(一) 由以上報告分析得出國內現有專案營建管理廠商於統包公共工程中應再加強之項目如下：
        1. 在規劃與可行性評估之諮詢及審查方面
        專案營建管理公司在規劃階段應將工程執行過程中可能發生工程成本超支及工期延誤之風險評估及應對策略於監造計畫書中詳述提供給業主參考，專案開始前應已完成施工規範、施工要領、施工作業程式及檢驗標準等相關檔，以作為日後執行品質管理之依據，對於統包商提送之品管計畫書及施工計畫書，應發揮專案營建管理公司之專長，詳實審查。
        2. 在工程設計之諮詢及審查方面
        專案營建管理公司在施工階段對於辦理變更設計或替代工法之抉選時，應以積極控制工程成本為導向，節省支出，並應發揮專案營建管理公司之專業知識，考量施工難易程度及對工期之影響等一併提供予業主審查，以符合業主期待及政府機關委託專案營建管理公司服務之本意。
        3. 在招標發包之諮詢及審查方面
        專案營建管理公司在招標發包階段應有足夠之招標檔資訊及工程契約訂定之專業知識，以協助業主於辦理招標時招標檔之說明、澄清、補充或修正，並協助審查投標廠商資格及評比諮詢，協助業主訂定詳細之工程契約，減少施工執行過程中與統包承商因合約規定不明確衍生之爭議。
        4. 在施工督導與履約管理諮詢及審查方面
        專案營建管理公司在專案工程中，應扮演各工程團隊之協調控制角色，消弭衝突，減少對立，以節省不必要之行政資源浪費，因此應於契約中確認業主、專案營建管理公司與工程統包商彼此之間角色、定位、權責、執掌內容，並由專案營建管理公司主動建立溝通平臺及定期或不定期召開專案施工協調會議，會議結論主動追蹤，俾能有效控管工期、品質、成本及施工安全等。

五、結論及建議

(一) 結論
        目前國內政府機關在人員組織重整、精簡等變革下，工程專案採委託專業營建管理公司服務之實例已十分普遍，面對現有法令約束，大多採階段性及工程標案型的模式委託專案營建管理公司服務，不同工程於不同階段之功能亦大多未能整合，是故工程進度落後、品質低落及工安事故頻傳仍時有所聞，失去政府立法頒行政府採購法之目的，以下謹就機關辦理委託專案營建管理公司時，提出幾點改進建議，期能使國內公共工程統包制度更臻完善。
(二) 建議
        1. 專案營建管理公司對工程成本之超支，並無直接的風險承擔，因此在辦理變更設計或替代工法之抉選時，可能缺乏機及控制工程成本之意向。故服務酬金不應採取成本加計或工程造價百分比方式給付，應可採按月、按日或按時計酬法及總包價法或單價計算法，以使服務酬金與工程建造成本分隔區別【2】。又於服務契約內亦可載明於審查及諮詢作業時，可採價值工程手法，評估工程績效後，將結餘之工程成本以獎勵式酬勞予專案營建管理公司，以激勵服務廠商。
        2. 專案營建管理公司在服務契約承攬期限保護下，缺乏積極控制工程期限之壓力，故服務契約計費方式應可採定期型且為人月計費之方式支付服務酬金，將管理服務契約之承攬期與專案計畫之執行期程予以區隔，藉定期契約屆期重新訂定之壓力使委託之專案營建管理公司著重服務績效之表現，以落實工程計畫工期之控制。在積極面，或可採取工期落後至一定比例時停止支付服務酬金及比照承包商逾期罰款比例之規定於契約中載明，以作為服務績效之保證。
        3. 因政府採購法及相關子法對「專案管理」之明確規範及定義，將產生機關委託服務採購之報核程式輾轉費時而失去時效，且因利益迴避等在實務上運作之困難，故機關對「專案管理」應謹慎選用以避免誤用及各方認知不同而有糾紛；或可參照公路局將「營建管理及設計審查服務」改採「施工監造顧問服務」，並將服務項目中「設計審查」剔除，規範其角色為「協助辦理」，僅提供諮詢意見。
        4. 專案管理顧問公司宜僅提供各類文件審查意見或技術諮詢建議之方式，業主仍自負行政決定權及其完全成敗之責任。在溝通協調及指揮整合層面，則採取合署辦公室及執行基層配附顧問小組之方式較為適宜。
        5. 主辦機關對專案營建管理公司所提供服務項目之經驗、信譽及實績、工作成員之經驗及能力、廠商之資源及其他支援之能力，應於採購定案前予以適當規範及查證其可靠性。
        6. 各項公共工程建設計畫之形成，並非由工程主辦執行機關所主導掌控，故在專案計畫尚未核定以前，並無任何預算科目可以預先編列或動支，往往工程計畫執行已進入設計階段才進行專案管理服務招商作業，緩不濟急，故應由政府主管機關於建設計畫成型之初即應考量編列委託營建管理相關費用。
        7. 委託營建管理之服務費用計價如採用服務成本加公費法，實際運作上必須對廠商各項憑證進行查核，而會計專業查核工作對非工程專長人員而言卻是一件難事；若採建造費用百分比法，面對審計諮詢時，不易以經費精簡之觀點作合理解釋；至於按月、按日或按時計酬法，若因人員異動頻繁，易造成業務銜接費時及責任釐清困難，使管理系統處於不穩定狀態。故參照公路局採定期型且為人月計費方式支付，不失為一種較合宜之方式。■

參考文獻

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