專案管理機制分析
| □巫啟后／前台南市政府工務局土木工程課課長 |
張燦鍙市長上任後，聘請海內外專家學者研討，認為結構安全無虞，採納成大都計系黃崑山教授之建議，對整體空間機能提出多目標方案，及委由日建公司提供地下街及停車場之規劃，責成營造保證廠商萬裕營造日夜加班趕工，至89年底整體土建進度達96％。 嗣後因市府財政困難後續無以為繼，於88年9月改以BOT方式辦理公開招商，與原營造廠商終止契約辦理仲裁。至民族路以南37公尺主結構體及樓梯、電梯牆等尚未完工，及連續壁瑕疵改善等未了工程，為BOT市府應辦事項，以統包方式發包，90年9月12日與尚禹營造簽約，並由王志宏建築師務所辦理專案管理及監造與技術服務工作。90年11月12日市府與正道公司共司委託成功大學研究發展基金會，辦理地下街BOT的專案管理顧問工作。統包工程開工後，雙方因工程界面、工法、估驗等認知之不同，產生很大爭議，工程陷半停工狀態，90年12月20日許添財市長上任，市府認為王志宏建築師事務所無法履行契約，91年2月6日函知解約，91年2月18日委由林同棪工程顧問公司接辦統包工程監造及技術顧問服務工作，從此工程順利，全線如期通車。 專案管理有八個層面：範圍管理、品質管理、時間管理、成本管理、風險管理、人力資源管理、契約或採購管理及溝通與衝突管理，在本案都有未盡人意之處，本案BOT、統包與專案管理都是失敗的典例。 |
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一、興建緣起 因財務計劃估算過於樂觀，海安路地下街及地下停車場工程，全長可謂是政策決策錯誤的典例。台南市海安路地下街及地下停車場係依當地里長及里民建議，於79年獲台南市議會同意興建。(一) 動工興建及工程延宕 80年度編列預算後，市府委請漢茵工程顧問公司規劃設計，由民族路至保安路口，全長882公尺、寬40公尺、地下三層，開挖深度16.65公尺，地下二層基礎為2.5公尺厚基礎板及局部箱涵基礎樑式結構設計。原設計用途為地下停車場使用，於施前市長任內82年初辦理發包，由泉安營造有限公司、中興機電工程公司、承安消防公司、漢威工程公司、開立工程公司聯合承攬，承包金額為3,197,100,000元。並於82年8月開工，工程期限為780工作天，83年辦理追加預算592,212,000元，兩期合併總金額為4,244,324,000元，嗣後因管線施工不順，市府三次准於延長至1092工作天，施工後工程糾紛不斷，85年泉安公司發生財務危機，工程停擺，86年初才由保證廠商萬裕營造公司進場施作，至86年底萬裕公司又讓與興松營造公司接手，迄今施前市長卸任總體土建工程進度才達48％，至87年2月興松又不施作，再回歸由萬裕公司進場施作。 (二) 變更規劃及持續施工 張燦鍙市長上任後，為確保工程品質安全，先讓工程暫停施工，聘請海內外專家學者研討，認為結構安全無虞，提出改善方案，於88年8月5日成立工務所，負責督促及協調各項事項，並推動工程之進行，張前市長採納成大都計系黃崑山教授之建議，對整體空間機能提出多目標規劃方案，以購物、小吃及美術館為特色。期間亦因應專家、學者之意見，將原長882公尺縮短為816公尺，僅由民族路至府前路止，樓層亦規劃為地下一層地下街，地下二層為停車場，地下三層取消不建，並於連續壁內側增加30公分RC牆。 87年9月為了增加多目標使用，委託中華民國都市設計協會規劃美術館方案。內政部營建署於88年推動「創造城鄉新風貌」，補助市府海安路500萬元景觀道路規劃費，市府於88年3月委由日建公司辦理路面景觀規劃，亦因空間之連續性，由日建公司提供地下街及停車場之規劃，市府並據以辦理，由漢茵工程顧問公司進行變更設計，至88年底整體土建進度達95％。 民族路段因連續壁施工不良有包泥現象，導致連續壁滲水，民國88年8月15日發生災變，連續壁破洞處突然大量湧砂，導致鄰屋下陷傾斜，萬裕營造隨即進行低壓灌漿，固化土壤結構，改良地盤；並委請國內地下層處理權威一梅達工程顧問公司負責人陳宗禮專家擔任顧問，提送連續壁補修計劃。 
嗣後「民族路連續壁補強施工計劃」，因漢茵工程顧問公司對補修工法與萬裕營造認知互不相同，陳宗禮先生在工地會議上，直陳TYPEC有相當之施工困難度，市府於89年2月16日開會討論，為考慮連續壁體不良及顧及鄰房安全，與實際上之施工困難，結論「東北角各去除一柱位不予施作」，但漢茵事後認為此項處理方法有損市府權益，仍多次表明無法同意，以致工程停頓，沿線居民因有安全顧慮，不斷陳情要求迅即恢復施工，可是漢茵對萬裕公司施工圖說拒不核備，民族路的C 71至C 74大底漢茵不履行監造責任，市府工務局在89年4月乃逕行派員監造，可是工程因漢茵不配合以致無法推動，工進延宕不前。(三) BOT招商 地下街後續工程金額龐大，市府財政拮据無法挹注公有預算繼續興建，乃尋求民間資源，於88年9月改以BOT方式辦理公開招商，並於89年2月1日與正道公司簽約，因融資不順利，議會的壓力，及檢調對獎參條例相關法條不甚清楚的情況下，延誤貸款及施工之商機，致工進延宕，殊為可惜可嘆。 本案因辦理BOT，故與原廠商(萬裕、開立、漢威、承安、中興等公司)必須終止契約，市府委請國際通商法律事務所辦理終止契約相關事宜，89年9月27日與萬裕簽訂終止契約協議書，於地下二層大底完成後終止工程施工。而四家機電公司，因終止契約將其終止契約會議結論，提送中華民國仲裁協會辦理仲裁。 市府與漢茵公司終止契約，故其相關辦理事宜，依與萬裕公司終止契約協議書第四條規定，委由台灣省土木技師公會辦理，工地亦於90年1月5日點交予BOT廠商正道公司；依協議書內規定，台灣省土木技師公會辦理市府與萬裕公司終止契約，有關土建部分之工期、瑕疵扣款等結算報告，結算金額經台灣省土木技師公會核算結果為2,203,856,328元。 (四) 統包施作未了工程 地下街結構體尚有民族路以南37公尺主結構體及樓梯、電梯牆等尚未完工，及連續壁瑕疵改善等未了工程，為BOT市府應辦事項，市府為解決工程延宕停滯所生之問題及早日完成結構體達成路面通行之目的，以統包方式公開招標。於90年9月12日與尚禹營造簽約，承包金額一億九仟萬元，並由王志宏建築師事務所辦理專案管理及監造與技術服務工作。工程進行中統包商與專案管理，因工程界面及估驗雙方爭執不下，工程陷半停工狀態，91年2月6日市府認為王志宏建築師事務所無法履行契約，函知解約，91年2月18日委由林同棪工程顧問公司接辦統包工程監造及技術顧問服務工作。 (五) BOT委託專案管理 90年11月12日市府與正道公司共司委託成功大學研究發展基金會，辦理地下街BOT的專案管理顧問工作。市府與正道公司於BOT簽約時，曾承諾相關「政府應辦事項」，但於執行時與正道公司有相當認知差距，致使正道公司於91年5月3日宣佈終止與市府之合作開發契約,兩造隨即進入爭議仲裁迄今。90年11月12日至91年5月3日為期近六個月服務期間，成大基金會完成初期鑑價服務，以及部份專案管理及規劃服務前置作業，專案管理合約亦隨之終止。 海安路於91年12月完成路面通車，其餘工程市府將另以BOT招商方式繼續完成。  二、BOT及專案管理受託始末 (一) BOT案招商經過海安路地下街及地下停車場B.O.T案於88年9月30日上網公告，並分別於10月15日、23日補充說明，公開徵求有意投資經營海安路景觀及地下街工程之廠商，經公告四十五天期滿，正道工業股份有限公司於88年11月15日提出投資計劃書。市府依獎參條例之規定遴聘甄選委員，委員包括市府高層、成大教授、律師、銀行界、工程界人士共計十三人。並由甄選委員歷經四次開會審查討論，在88年12月7日最後一次審查會議中，委員全體通過，由符合資格之正道公司取得議約權，押標金5仟萬元；88年12月17日於市府簽署備忘錄，屆此市府另成立議約小組及律師團，和正道公司六次開會協議契約條文內容，於取得共識後於89年1月21日提出最後的修正版，在89年2月1日正式簽約，興建期之履約保證金1億2仟萬元亦交付市府。 此經營開發計畫正道公司預計投入高達三十三億元資金，接續施工興建（Build）台南市政府未完成之部份，預計一年八個月興建完成啟用。市府授權其經營（Operation）35年後，移轉（Transfer）給台南市政府，此簡稱為海安路BOT案。 (二) 瑕玼改善工程及未完成結構體統包案 海安路地下街及地下停車場工程由81年8月6日動工興建，至89年已拖延近八年，因81年發包時問題叢生，工程品質不佳。施工期間又因總包商泉安營造公司發生財務問題而中止，至89年2月仍有部份結構體工程尚未完工。地下連續壁體及基礎版工程瑕玼過多，造成漏水及鋼筋腐蝕問題。 市府於移轉海安路工地予正道公司時，承諾先行將上述瑕玼工程改善及補建未完工部份。復因為趕於91年5月1日前完工並移交工地予正道公司，故於90年09月以統包方式發包給尚禹公司承攬。此為瑕玼工程統包案。 (三) 政府應辦事項 BOT合約中，市府承諾BOT案進行時應先行辦理事項，其中包含在正道公司於91年5月1日接管工地前，台南市政府應完成瑕玼改善及未完工結構體之工程。 (四) 三方契約 市府於89年2月1日與正道公司（BOT廠商）簽訂「台南市海安景觀道路基地開發經營」BOT案合約，由正道公司承續完成海安路後續地下商場及停車場工程，市府同意正道公司經營該開發案35年期滿時，將資產移轉給台南市政府。 由於BOT案需要專案管理顧問（PCM）協助市府審查監督正道公司開發內容及施工品質，並明定由正道公司負責PCM之費用，但所聘請之專案管理顧問需經市府同意。財團法人成大研究發展基金會於90年11月12日受市府與正道公司共同委託擔任此PCM工作，並由三方共同簽訂「台南市海安路景觀道路基地BOT案專案管理契約書」，其中甲方為台南市政府，乙方為成大基金會，丙方為正道公司。 三、專案管理核心工作 依海安路工程BOT之流程應於統包商尚禹營造完工後，且經正道公司認同市府承諾應辦理事項，並接管後，成大基金會才進行專案管理核心服務。原訂計畫期程為91年4月30日市府保證完成瑕玼改善工程完工日後。(一) 專案管理內容 1. 工程設計之諮詢及審查 (1) 各專業服務及技術服務廠商之工作協調及整合。 (2) 工程材料、設備系統選擇及採購時程之建議。 (3) 設計進度之管理及協調。 (4) 價值工程分析。 (5) 設計、規範與圖樣之審查及協調。 (6) 設計工作之品管與檢核。 (7) 施工可行性之審查與建議。 (8) 其他專案管理事項。 2. 分包作業之諮詢及審查 (1) 分包招標文件之諮詢及審查。 (2) 協助辦理分包招標作業文件之說明、澄清、補充與修正。 (3) 協助辦理分包廠商資格之訂定與審查作業。 (4) 協助辦理分包作業之審查及評比。 (5) 協助辦理契約之簽訂。 (6) 其他專案管理事項。 3. 施工督導及履約管理之諮詢及審查 (1) 各工作項目界面之協調及整合。 (2) 施工計畫、品管計畫、施工進度、施工圖、器材樣品及其他送審資料之審查或復核。 (3) 施工品質管理工作之評估及建議。 (4) 工地安全衛生、交通維持及環境保護之督導或稽核。 (5) 施工進度之查核、分析及建議。 (6) 工程變更之處理及建議。 (7) 契約爭議與索賠案件之評估及審查。 (8) 竣工圖及相關資料之審查或復核。 (9) 特殊設備圖樣之審查、監造、檢驗及安裝之監督。 (10) 協助辦理工程驗收作業。 (11) 相關資料之彙整、評估及補充。 (12) 其他專案管理事項。 4. 其他事項： (1) 有關專業技術之資料與報告之研究、評審及補充。 (2) 設計及施工可行性之審查及建議。 (3) 協助處理民眾抗爭、災害搶救或管線遷移等事項。 (4) 其他專業技術務事項及法令規定應辦之事項。 (二) 規劃服務內容 1. 丙方應提供針對本基地道路路面、造景、景觀及地下一層及地下二層平面之初步規劃構想供乙方參考，乙方並應配合相關法令及公共使用需求作進一步之修改及設計作業。 2. 協助進行抗浮力檢討。 3. 都市計畫等相關法令配合事項之檢核與建議。 4. 針對所提不同方案進行初步評估與比較。 5. 研擬相關設計規範。 6. 提供經營管理方式之建議。 7. 提供財務規劃之分析建議。 8. 提供本案之風險評估與分析。 9. 相關資料之分析、整理與評估。 (三) 資產鑑價服務內容 1. 營建工程期間之鑑價作業 於營建工程進行期間，乙方應依據丙方所提供之資料進行兩年共計二十四期之資產鑑價審核作業，鑑價範圍為已完成營建工程部分之鑑價審核。乙方並應於鑑價審核作業完成後，提交完整之鑑價報告供甲方備查。 2. 特許期間之資產鑑價 (1) 乙方於丙方之特許經營期限（三十五年）內，應於每年12月25日前依據丙方所提供之資料完成該年度之資產鑑價作業，鑑價範圍包括營運空間之結構主體、建築及歸屬丙方所有之設備等項目。乙方並應於鑑價審核作業完成後，提交完整之鑑價報告供甲方備查。 (2) 乙方於進行鑑價審核作業時應參考鑑價標的之實際成本、使用價值（或使用情形等）。 (3) 如有必要，乙方應配合丙方之需求解答融資或其他相關機構對於鑑價報告所提之疑義。 3. 特許期限屆滿前之鑑價 如甲、丙雙方於特許期限屆滿前即終止其雙方之合約，則乙方應針對該時之資產辦理鑑價，並製作資產鑑價報告供甲、丙雙方憑辦。 4. 甲丙雙方須負責提供乙方進行資產鑑價服務 作業時所需所有相關文件資料。 5. 資產鑑價作業所需之資料如由乙方代為申請，其規費及代辦費若超過新台幣壹仟元，則該費用由丙方負擔。 6. 資產鑑價報告書以正本、副本各四份為原則，由甲、乙、丙三方及融資機構各持一份。 四、BOT開發案問題分析 海安路地下街工程特別預算四十二億四千萬元，結算支出已超過二十七億元，不包括與廠商之間仲裁必須支付的經費；後續工作還有招商營運、損鄰賠償，及地質重測等。由於本工程是在工程不順及市府財政無法負擔狀況下，才改由民間企業以BOT續建，因此工程界面相當複雜，問題如下： (一) 原來既有工程品質不佳 原海安路地下街工程因連續壁工程品質不佳，多處滲水，而且鋼筋腐蝕嚴重，正道公司存有安全疑慮，因而不願在89年2月1日與台南市政府簽約時接管工地。 (二) 如何推動民間參與公共建設，公部門認知不同 檢調單位在89年12月12日前往海安路地下街工作地下層會勘，並抽驗BOT正道公司完成的路面及兩側排水溝工程，檢方強調此舉主要是想確認工程品質是否與契約內容施工項目相符。 路面和水溝工程雖屬BOT範圍，但檢方認為萬一BOT不成，市府得強制收買，因此，是否符公共工程品質標準，是否例工減料影響甚鉅。且正道、萬裕、華冠、開立之間的關係也是檢方偵辦的另一個重點。 據工商時報90年1月16日報載，行政院公共工程委員會主委林能白表示，由於全國經濟會議中曾提出檢調人員對於促進民間參與公共建設的運作方式與認知和行政機關有所不同，造成主辦促進民間參與案件機關人員作業上的疑慮，公工會將特別安排向法務部人員說明促參法之精神，以便能加速政策的落實，達成財政開源節流與增加公共建設雙贏的目標。 (三) 前後任市長未受到檢調平等待遇 台南地檢署在89年11月8日至市府顧問室、地下街工務所搜索，帶回大批資料；並至現地勘驗及約談相關人士，以致正道公司暫停本欲施工項目，安泰銀行亦延緩融資，不僅市府形象受損，廠商也經不起打擊想打退堂鼓。 張燦鍙市長上任後，曾主動將海安路地下街案送交市調站要求偵辦調查，雖然蒐證調查行動一直持續進行，可是施前市長任內之工程弊案一直無突破性進展。張市長就任後，海安路後續工程轉向B.O.T開發，而檢方偵辦方向朝B.O.T發展，重創市府團隊。 (四) 多重管道申貸融資 海安路地下街B.O.T開發商在土銀拒絕融資款，回頭再與原申貸之安泰銀行提出融資申請，此項融資案已經通過銀行受審會審查，貸款利息約為年利百分之八點三七上下，安泰銀行提出分兩階段核貸，第一階段正道公司須自籌4億，銀行方准核貸10億，第二階段招商高達七成後，再核貸16億，施工進度須明確，按進度付款，專款專用，以及一旦發生問題，市府強制收買在五個月內還清債務，市府方面對此無異議，正道公司若能接受，安泰銀行董事會將做最後決定敲定。 正道公司也做了替代方案，萬一安泰銀行不願承貸，將改向另一民營銀行提出融資申請。 (五) 市府承諾之應辦事項 市府寄望正道公司能塑造海安路地面為景觀林園大道及地下街，嗣因銀行融資不順利，議會壓力，及檢調單位對獎參執行適法性懷疑，以及相關工程介面未處理，而延誤了貸款、施工和商機。 政府應辦事項尚未完成之內容包括： 1. 民族路以南卅七公尺未完成結構體及三公尺覆土工程。 2. 未施作樓梯等相關工程。 3. 瑕疵工程改善包括： (1) 連續壁滲漏之瑕疵改善。 (2) Ｈ型鋼貫穿大樑之瑕疵改善。 (3) 大樑蜂窩滲水之瑕疵改善。 4. 抗浮力壓重混凝土工程。 5. 其他未施作結構工程。 6. 整體結構安全簽證。 以上所有應辦事項，至90年5月皆未完成，尤其民族路以南卅七公尺未完成結構體及三公尺覆土，海安路仍無法全線通車。最重要者是市府必須提出「整體結構安全簽證」，BOT廠商才願意辦理後續的空調、消防、機電、監控等工程。至於銀行融資，當初市府站在協助立場，希望能取得較優惠利率，因此公開徵求銀行融資投標，而土銀得標後，因其內部態度轉趨保守致而放棄，正道公司只好改向其他銀行申貸。其他另應完成地上權設定後，正道公司才得向銀行辦理貸款，可是正道公司一直無法取得銀行融資，以致市府相關單位亦無法辦理地上權設定。 市府應辦事項應在91年4月30日完成所有瑕玼改善工程補建未完成部份工程後，再將海安路地下街工程結構體交付正道公司繼續施作隔間，裝璜、電氣、電梯、……等等內裝工程，待全部完成後，正道公司進駐地下街經營商場。 (六) 市府瑕玼工程統包工程糾紛 市府遲至90年9月仍未開始啟動「政府承諾瑕玼改善工程」，此距91年4月30日市府保證交付工地之承諾截止日僅餘半年，迫於工程期程緊迫，市府遂於90年9月以統包方式將海安路瑕玼改善工程，委託尚禹營造公司施工。 可是市府此項統包工程作業，未在自行完成基本設計與施工規範前，即甄選統包廠商承攬，在此情況下統包廠商自行決定其工程設計施工及規範，自行對工程品質負責。公共工程由廠商球員兼裁判的管理態勢，即極易啟人疑竇並造成弊端。 (七) 瑕玼工程統包商與專案管理廠商糾紛 市府為管理統包廠商之設計與施工品質，遂另公開甄選王志宏建築師事務所為「瑕玼改善工程」之專案管理廠商，由該事務所審查統包商尚禹公司之設計圖及監督施工品質。王志宏建築師事務所於90年9月與台南市政府簽約，隨即開始其審查統包商尚禹公司設計圖，相關規範及成本價格，但在市府無客觀超然的設計規範前題下，負責專案管理之王志宏建築師與統包商尚禹公司，對於施工材料、工法、品質、數量均產生認知的差異，以致於雙方產生衝突，並相互行諸訴訟。 (八) 市府與BOT專案管理顧問爭議 成大基金會於90年11月12日與市府簽訂專案管理委託三方契約。彼時距離91年5月1日(正道公司原設定接管繼續施工中之日)，尚有五個月緩衝期。至於市府與王志宏建築師事務所以及統包商尚禹公司間之任何權利義務糾紛均與成大基金會無關。因為成大基金會僅協助市府與正道公司間就有關尚禹公司所施作之工程表示意見，以減少未來經營時之困擾。基金會對尚禹公司之任何工程品質均無監督與要求之權力。 基金會完成三方契約後，進行前期準備工作，及協助正道公司就未來經營需求與尚禹公司統包工程作界面整合協調，以及協助市府及正道公司針對正道公司所完成之工程數量作形式審查及鑑價，未達核心工作。91年5月3日正道公司與市府解約，在市府與正道公司進行仲裁期間，市府對基金會之鑑價並不認同，經雙方函文往返解釋，亦不得要領。 五、專案管理執行機制之檢討 (一) 市場可行性之檢討1. 市府政策決定需求 台南市海安路地下街及地下停車場係依當地里長及里民建議，於79年獲市議會同意興建，提供地下停車場及收容小吃攤，以及配合捷運地下化場站。張燦鍙市長上任後，對整體空間機能提出多目標方案，以購物、小吃及美術館為特色。復於88年3月委託日建公司辦理路面景觀、地下街及停車場規劃，因後續工程金額龐大，市府財政無法負擔，辦理BOT招標。 本工程從一開始就非由民間參與，政策再三更改，決策過程中，對於適用BOT方式開發缺乏市場需求調查，也未作可行性評估，造成假性需求，導致日後的失敗。 2. BOT第二次招商應避免重蹈覆撤 海安路在91年12月完成路面通車，後續工程期望許添財市長第二次BOT招商，能先作業好完妥的市場需求調查，及可行性評估，並由民間企業自提規劃及營運案，而評審委員應遴選具實務經驗者，府內委員則盡量減少。 (二) 適法性之檢討 海安路地下街及地下停車場政策再三更改，除需求面久缺客觀性，其法令之引用亦未經釐清。海安路在都市計畫編定為「公道六」之道路公共設施用地，因主辦單位迄今未依「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」，提出申請獲准相關商業用途，而其相關規定如何？亦未見提出評估。 第二次BOT招商在招商時，應先依相關法令確定其未來經營營運之法律許可。 (三) 財務檢討 1. 融資機構有融資疑慮 目前國內BOT是由民間機構取得優先議約權後，再與融資機構接觸協商融資事宜，而BOT是以投資案建設完成後之預期財務收益回收，作為融資還款的主要來源與保證，來向金融機構或資本市場取得資金。但因影響未來計畫現金流量之因素複雜且充滿不確定性，為降低風險，對於金額較大之融資常會採聯貸方式，同時進行專案評估作業，以作為是否融資之決策依據，其作業常耗時甚久。 而政府之保證事項可降低融資機構所承擔之風險程度，可是政府之角色應是協助及監督者，而非以公權力介入融資之取得過程。 而台南市海安路BOT案，原先正道公司已覓得融資機構，可是市府為了降低利率，卻又另行採取公告招標由土地銀行融資，導致日後特許公司與土地銀行在協商過程中產生許多爭議。 2. 市府由協助融資變成融資協助 由於促參法施行還開始階段，與舊法有許多矛盾處，在執行中檢調單位因認知不同進行偵查，以致影響民間投資企業困擾，甚至喘不過氣來，更甚者亦因此造成銀行融資的觀望與延緩。而獎參條例未規定相關契約需送民意機關審查，因民意代表有來自民意的壓力，雖欲強力介入，惜無法源依據，市府只願向議會說明，不願將全案送議會審議，然亦因無議會之背書，導致土地銀行不願承貸。 正道公司88年11月15日投標時已取得安泰銀行融資承諾書，簽約時另簽有關融資之備忘錄，市府財政局宥於安泰銀行利率稍為偏高，於89年2月22日舉辦融資說明會，經公開投標、開標程序後，在89年3月15日當眾開封由土銀台南分行取得融資承貸款權。其間土銀因議會辦理本案立場、市府預算、強制收買金額及時間等問題，發生相當多疑問，且亦有議員干擾土銀融資，最後土銀以促參法為由暫緩辦理本案融資，但後經行政院公共工程委員會回函市府說明：本案仍適用獎參修例。 <因土銀不辦理本案融資，以致影響整體時程。br> (四) 專案管理檢討 本工程之專案管理，坦言並不是理論上所謂的專案管理，因為它並沒有做可行性評估與先期規劃，也未參與研擬BOT招標契約，只是施工開始時的專案管理，市府對統包施工範圍沒有清晰完整的設計規範，契約亦未詳載品質目標及可接受的衡量基準，由統包商自行決定其工程設計施工規範，自行對工程品質負責，讓不確定風險因素過大，而無適當之風險管理，以致讓成大基金會參雜在統包商、專案管理廠商及特許公司之紛爭中，又未取得市府高層之支持，也沒有絕佳的專案協調人。 而BOT專案管理進入期間是張市長第四年任期尾聲，一個跛腳又冀盼競選連任的市長，當然不可能會有強力決策作為，美國專案管理學會所提出之「專案管理知識系統」，專案管理有八個層面：範圍管理、品質管理、時間管理、成本管理、風險管理、人力資源管理、契約或採購管理及溝通與衝突管理，在本案都有未盡人意之處，本案BOT與專案管理是失敗的典例，三方都可謂之「輸家」。 (五) 經營管理之檢討「台南市海安景觀道路基地開發經營契約」，採BOT方式辦理未完成工程並營運，期限為35年，由於實質上並未真正興建及經營，因此對於產權及經營權無須討論。只是契約並未將彼此之權責及風險作合理之界定及分配。 1. 業主作法 90年9月12日市府將應辦事項以統包方式，與尚禹營造公司簽約，結標金額1億9仟萬元，期解決地下淹水、連續壁滲水、結構強度不足……等，工程進行中統包商與專案管理廠商王志宏建築師事務所，因工法、計價認知之不同，雙方爭執不下，陷入半停工。 許添財市長上任後，因延誤履約期限，經市府顧問團建議，91年2月6日市府函知解除專案管理契約，91年2月18日與林同棪工程顧問公司議價，接手辦理統包專案管理與監造工作。嗣後核定統包商所提結構安全評估報告書，建議辦理補強以確保結構安全，91年3月20日市府與尚禹營造議價統包追加工程，金額為2億1仟萬元。 91年7月市府查證正道公司所提供之「工程履約保證保險單」及「工程營造綜合保險單」係屬偽造，91年8月2日以存證信函通知正道公司表示撤銷BOT契約，收回工程主導權。 2. BOT廠商 正道公司與市府自89年2月1日簽訂「台南市海安路景觀道路基地開發經營契約」以來，坦言屢受部分有心人士抹黑，使得在融資過程及興建中遭受種種阻礙與莫須有之污衊，仍陸續投入資金推動本案，可是因融資不順及市府一直未完成應辦事項，期程落後。 90年12月20日許添財市長上任後，正道公司於91年1月3日與合作廠商德安公司及新加坡外商PWD＆CAN，向許市長就本案之規劃作一簡報。 其後市府種種作為，讓正道公司認為BOT合作之基礎與精神已蕩然無存： (1) 視BOT廠商為「搗蛋」「假想敵」 (2) 禁止任何人進入工地及拒絕提供圖說 統包施工竟然排除BOT廠商參與，且拒絕提供各種有關圖說及資料。 (3) 統包設計不當 A. 連續壁滲漏改善工程 市府聲明於91年4月30日完成結構安全簽證，6月底完成40cm RC牆，使得地下街寬度不足，減少營運空間。 B. 50公分抗浮力壓重混凝土 未經整體評估，片面同意統包商抗浮力即可之作法。 (4) 已現況點交予BOT廠商 90年1月5日市府已點交予正道，卻任由統包商變更現況，嚴重違約。 (5) 拒開協調會 統包商自90年11月上旬與統包專案管理關係惡化後，尚禹營造不再參加工地協調會報，BOT廠商對統包之了解僅透過報載，多方請求市府因統包商拒絕參加開會協調，本末倒置，統包怎麼做，BOT必須照單全收。 (6) 市府浪費公帑、扼殺BOT 正道公司願依行政院公工會函釋，按原預算依法代辦發包，市府卻不同意，反採統包施作，任意追加，營運空間，統包施工期間也不讓正道參與影響BOT、協商討論，便宜行事。 (六) 行政管理之檢討 1. 市府招商文件專業能力不足 公部門因專業能力不足，以致公告之招商文件常有缺漏情事發生，導致日後進度拖延或責任介面模糊及經費等糾紛產生。BOT招商其中計畫需求、興建及規劃內容、工程介面、契約草案、投標文件與格式、政府承諾事項等，是契約中非常重要的一部份，因市府缺乏準備招商文件之專業能力，應委請總顧問一併完成。 2. 市府應辦事項 本案BOT融資，當初市府站在協助市場，希望能取得較優惠利率，而土地銀行得標後因內部問題致融資不順利，以致市府相關單位無法辦理地上權設定。 政府應辦事項尚未完成，其內容包括： 
最重要者是市府必須提出「整體結構安全簽證」，BOT廠商才願意辦理後續的空調、消防、機電、監控等工程。至91年5月海安路地下街尚在進行統包工程。3. 行政管理作業 海安路BOT計劃事先未辦理公開說明會，民眾未參與也無從表達意見。至涉及財產處分，復因府會見解不一，市府高層認為無需報經議會同意，依法行政即可，造成承辦單位無所適從。 後來政策裁決以BOT方式繼續興建，因牽涉和原承包商工程進度之介面及權責處理，甚至經檢調單位查獲假保單，在在顯示行政部門作業不周詳。 式，避免各單位因權責不清楚互踢皮球、特許公司求助無門的窘況；同時政府應辦事項應集中辦理，契約對特許公司應有保障條文，以免機關首長異動後擴權終止契約，使得行政程序不穩定化。 六、結論與建議 一項BOT計畫成功與否，應先辦理可行性評估及先期規劃，其中可行性評估係為確認計畫可行程度，從政策面及實務面等角度檢視民間經營公共建設之可行性，並確立公共建設委託民間經營之範圍及目的。而先期規劃則建立於可行性評估之條件上，研擬明確方案，以規劃計畫內容、掌握民間參與風險與利基，並作為案件後續之招商策略訂定基礎。能兼顧「民眾公共利益與方便」與配合國家「長期經濟發展」，讓BOT有利可圖，才能讓民間企業參與公共建設，而如何才能雙贏，事先之可行性評估非常重要，必須真正符合市場需求及具有經濟效益，而政府承諾及配合事項，更是往後推展順利與否之關鍵要素。有關需求、法令、財務及經營等作業均應審慎，而完整之執行架構及政府態度、行政管理能力更是不可或缺之條件，而本案市府設立之工作小組層級太低，也沒有綜合管理之人才，而協商、談判人才的養成須經長時間的訓練，並需配合實務經驗的累積方能達成。 本案因市府財政無法負荷，為了BOT而BOT，造成計畫無法順利推動，甚至特許公司正準備進行興建，即遭解除合約之命運，實在遺憾。 BOT專案管理機制有下列建議： (一) 公部門缺乏準備招商文件之專業能力 在進入甄選階段前，需先公告相關招商文件，例如計畫需求、興建及規劃內容、工程介面、契約草案、投標文件與格式等等，但市府承辦人員在準備這些招商文件時，因專業不足或時間倉促等問題，導致日後進度拖延或責任介面模糊及經費糾紛之產生。 業主應有充裕時間擬妥BOT及專案管理招商甄選須知，必要時前置作業另委託總顧問研擬相關條款。 (二) BOT要有強制協商機制 BOT工程設計、施工內容，不容易以文字敘述清楚，對特許公司提出之工程設計及工法，萬一業主另有不同看法時，常發生爭議延宕工進，應在契約內研訂強制性協商機制。 (三) 培訓綜合管理人才 目前政府內部雖不乏工程、法規、會計等各領域之專業人才，但因BOT合約牽涉各層面，沒有具備綜合管理之人員無法勝任，因此政府部門應積極培訓有法律素養、了解契約精髓、懂商機，具備談判協商及契約管理之人才，來推動民間參與公共建設業務。 (四) 設置BOT專責承辦單位 因協商、談判人才的養成，須經長時間的磨練，及配合經驗的累積方能達成，政府各機關可設置BOT專責承單位，針對各個不同個案之相關文件及監督資料，作完整之歸納、建檔、彙整及進行經驗薪火傳承。 (五) 專案管理團隊要有實務經驗 專案管理需慎選團隊成員，應涵蓋各技術層面，現場專案經理人要有豐富的實務經驗，才能有效地與BOT廠商協商與監督施工品質。 (六) 機關首長異動，應保障契約之履行 國內機關首長異動後，執行面政策常因理念不同而更迭交替，亦常聞因解約而興訟，因不確定風險因素甚高，以致讓承商擔負不必要心理壓力及金錢、時間損失。￭ 參考資料 1. 專案管理 周庭銳、陳淑青譯 華泰文化2. 營建工程專案管理 呂以寧譯 六合出版 3. 專案管理─理論與實務 許光華、何文榮 華泰書局 4. 專案管理知識體系導讀指南 吳俊德、蘇佳慧譯 博頡策略 5. 台南市海安路地下街新建工程設計書面審查及施工現況鑑定施工報告書設計書面審查報告書綜合評估建議報告書 高雄市結構工程工業技師公會 6. 台南市海安路地下街、停車場施工完成後工程現況分析暨評估報告 宏昇結構技師事務所 7. 結構重新分析評估報告審查意見書 國立台灣大學地震工程研究中心 8. 我國公共建設採BOT模式專案管理執行機制之研究（以台南海安景觀道路基地BOT案為例） 許士群 成大2003碩論 9. 台南市海安景觀道路基地開發經營契約 10. 台南市海安路地下街、地下停車場統包工程契約招標須知 11. 台南市海安路地下街、地下停車場專案管理及監造工作契約 12. 台南市政府部份公函、會議紀錄 13. 尚禹營造部份公文資料 14. 王志宏建築師事務所部份公文資料 15. 成大基金會部份公文資料 16. 正道公司部份公文資料 17. 中國時報、聯合報、中華日報新聞稿 |
