機關辦理工程委託專案管理時應否與監造一併辦理之探討

□伍勝民/朝陽科技大學營建工程系副教授、土木工程博士、法律碩士
□楊明憲/朝陽科技大學營建工程系 碩士
□黃于禎/中興大學土木工程系博士班 研究生

摘要
        國內現行專案管理制度分為「專案管理與施工監造得一併辦理」及「專案管理與施工監造分別辦理」兩種模式。由於主辦機關在建築法第12條是工程「起造人」,參考台北縣建築執照施工品管作業要點第3條:品質保證查核為「監造人」應辦事項、品質督導為「起造人」應辦事項。因此,起造人應對監造人執行工程督導。但由於甚多主辦機關並非工程專責單位,於工程督導時較無法勝任,因而委託專案管理單位代理其對監造單位施工督導。依據民法第103條「代理人於代理權限內,以本人名義所為之意思表示,直接對本人發生效力。前項規定,於應向本人意思表示,而向其代理人為之者準用之。」換言之,代理人為PCM廠商,本人乃指主辦單位,所為之意思表示對象,第三人係指設計監造單位或承包商。就督導位階來說,專案管理單位代理主辦機關,位階上即等同「起造人」,其任務為代理主辦機關督導監造單位有無確實監造。若將專案管理與監造一併辦理,若發生監造單位監造不實之情形,專案管理單位既為主辦機關之代理人,又與監造單位為同一合作團體,是否容易發生損及業主權益,進而影響工程品質之球員兼裁判之情形,乃本文之探討重心。
        本文藉由國外專案管理制度,闡述專案管理單位與監造單位之權責區分,再以現行國內公共工程三級品管制度下,參與成員間之施工督導位階,探討機關委託專案管理在傳統模式與統包模式中,專案管理與監造分併辦理之合宜性,期能對公共工程施工品質之提升有所助益。

ㄧ、前言

         我國公共工程導入專案管理制度已有多年,其法源依據為民國88年5月開始實施之「政府採購法」。該法第39條指出,「機關辦理採購,得依本法將其對規劃、設計、供應或履約業務之專案管理,委託廠商為之。」工程會據此精神訂定「機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法」於88年公佈實施。其後,工程會鑒於「專案管理」為採購法第22條第1項第9款「技術服務」之ㄧ環,且由於「機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法」與「機關辦理工程委託技術服務廠商評選及計費辦法」之重疊性甚高,爰廢止「機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法」,並將該辦法有關專案管理之項目內容及計費方式併入「機關辦理工程委託技術服務廠商評選及計費辦法」ㄧ同修正。然,原規定的條文及精神仍不變,但另新增規定主辦機關得視工程性質及實際需要,將施工監造一併委託辦理1。因此,國內現行專案管理制度即分為「專案管理與施工監造得一併辦理」及「專案管理與施工監造分別辦理」兩種模式。
         但於「專案管理與施工監造一併辦理」時,專案管理廠商職責在於對設計監造單位及承包商作主動性的管理,而監造單位職責係在施工階段確認承包商是否按圖施工,二者監督目的不同,應否一併辦理不無疑問。另,此模式於施工階段時,專案管理廠商職責為代理主辦機關審查監造單位所提之監造計劃並督導監造單位是否確實監造等,據台北縣政府採購中心「公共工程施工品質查核常見品質管理錯誤態樣及改善對策」中之統計,有關監造單位部分之錯誤態樣其一為「監造單位派駐監造人員未確實監造,未善盡監造責任。」由此觀之,將其一併辦理,若發生監造單位監造不實時,專案管理能否公正公平維護業主利益,確實監督同一團隊之監造單位,實有疑義。再者,以國內現行公共工程三級品管制度而論,其相關成員之施工督導位階為何?一併辦理時是否符合三級品管之規範?其施工督導權力能否相互制衡?皆為本文欲探討之核心。

二、國內學者對於專案管理制度之定義

         專案管理制度設計之原意,乃因機關人力不足或工程規模較大,需委託專業之工程管理顧問機構複審規劃、設計及監造單位在工程執行中,從可行性評估、規劃設計、發包、施工、驗收至維護管理之工程生命週期所提之成果。依目前國內工程之運作方式,各階段之管理工作往往包含於受委託對象之業務中,以「專案管理與監造一併辦理」模式為例,將施工階段之監造工作與責任亦視為理所當然地交由專案管理廠商負責。換言之,實際督導監造者亦同時兼負監造之工作,此雖是充份信任專案管理廠商之作法;然若從另一角度思考,監造之品質管理的好壞,業主該如何確定?誰可以加以檢覈?業主本身嗎?此著實不免讓人有專案管理廠商球員兼裁判的疑惑。因此,由國內在此領域之專家學者對於專案管理制度所作之定義來解讀,期能從中整理出較為統一的看法。
         1. 劉福勳(1992):「營建管理是一種專業性服務,其經理人以其專業的知識和經驗代表業主,並以業主的利益為中心來監督指導工程的規劃設計、施工前和工地施工三大階段。服務目的在於提供其專業知識以降低總成本,確保應有的品質,以及縮短工期2。」劉教授曾專文論述探討營建管理單位與監造單位之差異,文中提及營建管理單位之部分作為與建築工程之法定之監造者有疊床架屋、權責不清之失等,肇致營建管理之真實功能難以發揮,並就其差異性提出營建管理單位與監造單位兩者不但管理職責不同,其法定地位、服務性質、資格等亦多所不同;文中另指出:監造單位係在於施工階段發揮第三者檢討功能,檢討設計、施工單位之缺失3。綜合上述再由此定義觀之,營建管理單位係以業主的利益為中心來監督工程,雖然本質上,兩者皆為業主於工程品質作把關之任務,實際上,當營建管理單位與監造單位同屬一團隊,則營建管理單位監督監造單位之制衡性就容易流於形式。
         2. 李得璋(1995):「所謂專業營建管理制度係指由具設計施工與管理專業知識和能力的營建管理顧問機構或類似組合,代理主辦機關在工程團隊中統籌管理,以協調與溝通整個工程流程,將工程可行性、規劃、設計、發包、施工及試工運轉等各階段之管理工作,予以系統化之整合,以達成縮短工期,降低成本及維持工程品質之目標4。」從上述定義觀之,係將專案管理機構定位為業主之代理人,其任務在於,以其營建管理專業知識整合工程生命週期各階段之管理工作,而管理重點為工程督導,此由「…營建管理機構代理主辦機關…統籌管理、溝通、協調整個工程流程…」中可推定,亦即施工階段相關單位係接受專案管理廠商之督導。上述內容,雖無明確認定專案管理應否包含監造,但以字義解讀,此定義之觀點較傾向於施工階段監造單位係接受專案管理廠商之督導,而非專案管理單位包含監造工作;因此,既然監造單位須接受專案管理廠商之督導,若將專案管理與監造一併辦理,豈不有瓜田李下之嫌;由此推論,此定義似有隱含專案管理與監造分別辦理之意。
         3. 王明德(1997):「所謂專業營建管理,指的是能有效滿足主辦機關營建需求的一種組織方式,它把工程之規劃(含可行性研究)、研究、施工、營運維護等不同階段當作連續不可分的相關工作,站在服務主辦機關的立場。依據主辦機關之實際需求,接受主辦機關授權並代表主辦機關與其他工作團隊溝通協調,提供各個階段內、各個階段間或工程全程之專業管理服務,使主辦機關可以較經濟較高品質方式獲得所需之工程設施5。」根據上述對於專業營建管理之描述,係將其定位為連續不可分之工程服務,性質上較為接近專案管理(Project Management,簡稱PM6);但從定義中仍不難得知,其係接受主辦機關授權並代表主辦機關與其他工作團隊溝通協調,提供專業管理服務。而所謂專業管理服務,即為工程之管理與督導,因而就監督立場而言,仍須與其它工程參與者有所區別。由此觀之,是否適合將專案管理與監造一併辦理,誠有疑義,因而此定義似有隱含專案管理與監造分別辦理之意。
         4. 謝定亞(2000):「營建管理是一種科學化的管理藝術,其經營團隊在接受其與業主的互信與互賴之委託協益關係下,以代理人的立場,盡其所能提供其專業上的知識、經驗、能力與判斷,在工程週期的各階段,代表業主領導各工作團隊,提供規劃、協調、調解、溝通、預警、查核、管制、催辦、督導等功能性服務,以迅速、經濟、安全的方式完成工程,實現業主的利益與期望,這種專業團隊的服務稱之為專業營建管理7。」上述定義雖是以「營建管理」名稱定義之,然根據前述關於專案營建管理相關用語之說明,不難理解其所稱之「營建管理」 即為「專案管理」。另外,此定義中提及,專案管理團隊係以業主代理人立場提供督導等專業服務,因此自當以公正公平的原則為業主執行受託任務;倘若將監造與專案管理一併辦理,此時專案管理單位與監造單位同為一利益團隊,當監造單位發生監造不實之情形,專案管理單位是否仍能秉持公正原則維護業主利益,實有疑義。因此,就此定義所述專案管理制度之概念,似乎仍傾向於專案管理不應與監造一併辦理為宜。
         綜合以上,關於國內學者對於專案管理制度定義之解釋,經本階段之初步探討,似乎較為傾向於專案管理與監造應分別辦理較為合宜,但由於多數定義對於專案管理與監造應否一併辦理之說法,並無非常明確之認定,僅隱含有應分開辦理為宜的意思,然就此推定即應分開辦理,又不免過於主觀,仍應就國外先進國家之制度觀之,比較與國內不同之處,以推論出較為合宜之情形。

三、美國專案管理制度

         美國聯邦總務署8(GSA)曾於1970年將專案管理制度定義為:「營建經理(Construction Manager)係提供專業服務的一個承包商,協同業主代表和建築師ㄧ起工作,以擬定專案之預算,並提供建築師有關施工技術和市場情況之資料,以確保於預算內做好建築設計;同時營建經理也辦理發包,監督建築物施工,及提供業主所需的其他廣泛服務9。」此定義中雖然提及「營建經理(CM)監督建築物施工」,可是究竟CM僅監督承包商施工,還是CM在施工過程監督其他人員是否確實執行任務,如果「CM僅監督承包商施工」,則美國專案管理制度中專案管理單位似乎亦執行監造工作,相似我國之「專案管理與監造一併辦理」模式,如果「CM在施工過程監督其他人員是否確實執行任務」,則專案管理單位應為監督其他人員的角色,可能就與我國「專案管理與監造分開辦理」之模式相近。
         在GSA所訂定之「公共建築委任發包概要」(表1-1)中,將工程專案分為計劃、設計、施工及施工後四大階段,由於本文主要探討專案管理與監造分併辦理之合宜性,較為集中於探討施工階段相關成員之權責區分,因而以該概要中施工階段權責劃分為主要探討重點。
         根據該發包概要之權責劃分表,在施工階段,於「施工品質控制是否與規格一致性」(表1-1上方圈處)的項目上,承包商是「Lead」、建築師是「Verify」、營建經理是「Approve」(表1-2),表示此階段在該工作項目上,是由承包商負責施工以及現場品管責任,再由建築師執行校驗的工作。以該概要對於「校驗」之解釋為,「確認任務的精確度或完成程度」,但在美國工程之監造工作基本上是由建築師負責執行,而對於有關結構安全的重要項目,則交由專業檢查人員進行連續性的檢查,並且專業檢查員須接受督導以避免檢查不實之情形。而所謂「監造」乃指建築師於設計完成後之延伸工作,其目的是希望設計的構想能按其原意進行完成,而所做的監督工作;本文認為,該發包概要權責劃分表中之建築師之權責雖無使用監造(Supervision)的字眼,然監造的目的是確認施工者有無按圖施工,即與校驗的用意相符;此外,根據美國民間之建築師協會(AIA)營建標準契約文件B141-1997年版10,於施工階段,建築師應辦理事項有:「除另有規定外,建築師應定期至施工現場,了解工程進度,施工品質及監督是否按圖施工,並向業主報告」,此又與GSA所規範建築師於施工階段之職責不謀而合,由此觀之,不論民間所訂定之契約範本亦或政府公部門之規範,對於建築師應負監造責任之看法皆為一致。

表1-1 GSA公共建築委任發包概要施工階段權責劃分原文圖表
【資料來源:Public building Service(PBS)of General Service Administration11,p8-9】
表1-2 適用任務和責任之名稱界定表

【資料來源:Public building Service(PBS)of General Service Administration,本研究整理】
         另,在「安裝零件及系統」(表1-1下方圈處)項目上,其權責之劃分依然是由承包商負責施工以及現場品管責任,由建築師執行校驗的工作,確認任務的精確度或完成程度。再依據AIA營建標準契約文件B141-1997年版中,施工階段建築師應辦理事項另有:「建築師應審核營造廠所提出的大樣圖,產品的數據資料和樣品…」,此段文字之意義,即等同我國建築師於監造時,需負「查核建築材料與品質」之責;換言之,所謂「安裝零件及系統時的校驗」即等同於「查核建築材料與品質」。
         又,由於營建經理(CM)需負責審核 (Approve),由該發包概要對「審核」之解釋,「係指正式批准-以書面或口頭方式」。因此,綜上說明,本文認為:『美國的專案管理制度,在施工階段時,承商須負責現場施工品管並負施工責任,再由建築師對承包商進行監造,並須對營建經理提出監造報告,接受營建經理審核;易言之,營建經理督導並審核此階段之成員是否確實執行任務』,此為GSA之專案管理定義中「營建經理監督建築物施工」的真正意思。以此觀之,國內之專家學者多為留美之營建管理博士,對於專案管理制度定義之真義,不難想見仍以美式制度為主,即「專案管理與監造分開辦理」之模式。

四、施工督導位階

         以施工督導位階而論,國內現行公共工程三級品管制度中,第一級為施工廠商之品質管理制度,第二級為主辦單位(工程主辦機關、專案管理廠商、監造單位)之品質保證制度,第三級為主管機關之品質評鑑制度,但工程主辦機關與監造單位雖然同屬三級品管制度之第二級,就其監督立場而言,仍有分別,亦即監造單位須受主辦機關之督導。然,實務上,甚多工程主辦單位為非工程專責單位,往往受限於本身為非工程專責單位而無專業人員執行督導任務,而需委託專案管理廠商代為執行工程督導工作,而專案管理廠商與工程主辦機關具有民法第一百零三條所稱之代理關係,為工程主辦機關之代理人,因此以監督位階而言應等同工程主辦機關。
         依據現行「公共工程施工品質管理制度」中之委託專案管理廠商權責劃分表之劃分原則,專案管理廠商係代表主辦機關予以核定,並須將技術面問題轉化為主辦機關可瞭解之訊息。在施工階段之大部分工作項目上,專案管理廠商都是負責監督或審查或複審監造單位,主辦機關則對工期、計價、變更設計及契約圖說規範內容之解釋作核定或備查。然,三者同屬第二級之品保系統,但如前所述,專案管理廠商既為主辦機關之代理人,監督位階自然等同主辦機關無疑,與監造單位於施工階段督導位階之差異性,以委託專案管理廠商權責劃分表(表1-3)於施工中之「瑕疵處理、矯正、預防」項目為例,監造單位須對承商執行『通知與追蹤承商限期矯正與採取預防措施,並依契約處理』,而專案管理單位需對監造單位執行『1.通知監造單位督促廠商限期改正含追蹤執行情形;2.缺失嚴重者,並依契約追究監造不實及施工品質不良之責任』,此外,主辦機關需『1.備查;2.缺失嚴重者,並依契約追究專案管理、監造及施工廠商責任』,由此觀之,專案管理廠商既為主辦機關代理人,即當以業主之利益為考量,當監造單位有缺失而損及業主權益時,專案管理單位需追究監造單位之責任,維護業主權益,也因此,於此項目上若專案管理與監造一併辦理,則業主之權益該如何確保,由此即可知其督導位階之差異性。另外,主辦機關將督導責任委託專案管理廠商後,雖然專案管理單位為其委任者,但主辦機關仍應就其公部門之規定責任監督相關廠商,並依法追究其違反契約時之法律責任。
表1-3 委託專案管理時施工階段權責劃分表

【資料來源:九十一年修訂之「公共工程施工品質管理制度」】
         另,參考內政部於九十年發布之「加強營造業之管理方案及加強施工管理落實施工勘驗」(圖1-1),該方案將工程執行之行為人職責分為四階(圖1-1虛線框),分別為第一階-主管機關,負責法規訂定,評鑑第二、三階績效;第二階-事業主(主辦機關),負責委託或發包第三階設計施工,評鑑第三、四階績效;第三階-設計單位、監造單位、承造單位;第四階-分包商。按台北縣建築執照施工品管作業要點第三條:「…(二)品質保證查核為監造人應辦事項。(三)品質督導為起造人及本局應辦事項。」建築法第十二條:「…(二)起造人為政府機關公營事業機構、團體或法人者,由其負責人申請之,並由負責人負本法規定之義務與責任。」由上開條文可知,主辦機關是工程「起造人」,依該作業要點之規定,須督導監造單位,亦即屬於第三階之監造單位需受第二階主辦機關之督導,而專案管理廠商既為主辦機關代理人,於此更能證明其監督位階等同主辦機關。綜合前述並依據三級品管制度架構之精神,本文認為機關辦理工程委託專案管理時,應有三級品管架構下之四階層督導體系,此督導機制若能真正落實,即有一個三級四階監督制度之保障。

圖1-1加強營造業之管理方案及加強施工管理落實施工勘驗
【資料來源:內政部內營字第9084606號函,2001】

五、專案管理廠商與監造單位施工監督責任

         專案管理廠商係依機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第四條之二:「機關因專業人力或能力不足,需委託廠商承辦前條專案管理技術服務…」代理主辦機關施工督導並提供工程諮詢及審查,其目的為代理業主執行工程管理督導,其職責為對設計單位、監造單位及承包單位做主動性之監督管理。而監造人為我國建築法規四大主體之ㄧ,「監造」乃指建築師於設計完成後之延伸工作,其目的是希望設計的構想能按其原意進行完成,而所做的監督工作12。建築法第十三條第一項明文:「本法所稱建築物設計人及監造人為建築師,以依法登記開業之建築師為限。但有關建築物結構與設備等專業工程部分,除五層以下非供公眾使用之建築物外,應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理,建築師並負連帶責任。」據此可知建築師為法律上唯一賦予從事建築物設計與監造權利者。
         而監造係在於「確認承包廠商有無按圖施工」,與專案管理廠商的目的為「監督監造單位有無確實監造」明顯不同。若監造人違反其職務義務,按刑法第一九三條規定:「承攬工程人或監工人於營造或拆卸建築物時,違背建築術成規,致生公共危險者,處三年以下有期徒刑、拘役或三千元以下罰金。」該條文中雖然無「監造人」之稱謂,然監工人員為監造人(單位)所派善盡監造責任之人,其之間為一代理關係,由民法代理13之原則可知,代理行為是監工人所執行,其效果歸監造單位所接受,可見監造單位違反職務義務時,即有刑法第一九三條之刑事責任。
         但就本文所探討專案管理應否與監造一併辦理之議題而言,專案管理單位與監造單位同一團隊,以上述二者督導之目的觀之,監造的目的在於「確認承包廠商有無按圖施工」,與專案管理廠商的目的為「監督監造單位有無確實監造」明顯不同。另,以民法之代理原則論之,基於代理關係的本質,代理人應依基本法律關係為本人忠實處理代理事務,維護本人權益14。在「自己代理」時,本人與代理人間顯然發生利益衝突15。由於自己代理這種同一人扮演一個法律行為之雙方當事人的角色,容易導致不能公平的處理涉及雙方的利益關係。因此,民法第一零六條乃規定「代理人非經本人之許諾,不得為本人與自己之法律行為,亦不得既為第三人之代理人,而為本人與第三人之法律行為16。」。
         在「專案管理與監造分別辦理」時,專案管理廠商與監造單位分別為業主之代理人,但不為同一團隊,自然不易有上述問題;但在「專案管理與監造一併辦理」時,專案管理單位與監造單位皆為業主之代理人,專案管理單位既需代理業主對監造單位督導,又與其同一團隊,能否忠實維護業主權益,實有疑義。
         但民法第一零六條既係基於保護本人利益之意旨,雖以禁止為原則,惟為尊重本人的意思並方便行使代理權,有以下例外:「已經本人許諾17者」。由於禁止自己代理之目的在於保護本人之利益,但如果本人既已許諾,即無再加以限制之必要。本文認為,「專案管理與監造一併辦理」時,的確為工程主辦機關依據「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」之規定,在其同意(許諾)之下一併辦理,但公共工程之品質良窳攸關人民生命財產安全,應以最高安全標準檢驗,為了維護公共利益,實不應以此例外原則而輕易將專案管理與監造一併辦理。
         此外,再由刑法背信罪18犯罪要件來看,其構成要件有四:一、行為人是替他人處理事務;二、要有為自己或第三人不法的利益或損害本人的利益的意圖;三、要有作出違背任務的行為;四、致生損害於本人的財產或其他利益19。由於背信罪是處罰為他人工作而違背任務,使本人的財產遭受損害的人。在專案管理與監造一併辦理之模式時,專案管理廠商係接受業主委託處理專案管理事務,符合背信罪構成要件第一點;而專案管理單位與監造單位同一團體,以前述自我代理禁止原則之解釋,皆視為「自己」,當監造不實時,可能會產生專案管理單位為維護「自己」之利益,進而損及本人(主辦機關)之利益之意圖產生,符合背信罪構成要件第二點;另,專案管理受委託執行督導之任務,若發生上述第二點之情形,不確實執行督導之工作,放任監造單位監造不實,則顯然違背受託任務之行為,符合背信罪構成要件第三點;此外,若監造單位監造不實又專案管理單位無法有效督導遏止致生公共危險,通常牽涉金錢上之賠償責任,對主辦機關而言,不僅金錢之損失,甚至進度落後之時間損失,此亦符合背信罪構成要件第四點。
         綜合以上,專案管理單位與監造單位雖皆為業主之代理人,然專案管理單位既需代理業主對監造單位督導,又與其同一團隊,能否忠實維護業主權益,已有疑義產生,若專案管理廠商又違背其受託之承諾,無忠實督導監造單位,致主辦機關利益財產遭受損害,以上述背信罪構成要件觀之,顯已有刑事責任產生。

六、專案管理與監造分、併辦理之合適性

         目前國內機關辦理工程專案管理時,常見的發包模式有傳統模式與統包模式。傳統式工程的採購,設計與施工分開辦理,即先行委託建築師辦理規劃設計,於設計完成後再辦理招標,委由營造廠承建,另將專案管理委託專案管理單位執行。
         在傳統模式中,業主與設計監造單位及承包商簽訂設計監造及施工合約,並與專案管理廠商簽定專案管理服務契約。專案管理廠商與設計監造單位及施工單位間並無合約關係,是在業主的授權下整合協調各單位間之工作,以使工程推動順利,同時監督各單位的工作品質,以發揮其功能彌補業主在工程專業人力或能力之不足。但由於專案管理廠商與其他成員間並無契約之直接關係,而專案管理廠商為達成任務,可能與其他成員間產生對立關係,然根據前述委託專案管理時施工階段權責劃分表之權責劃分原則,在技術層面,專案管理廠商代表主辦機關予以核定,並需將技術面問題轉化為主辦機關可瞭解之訊息,以供主辦機關在行政面決策之參考,也因此主辦機關若能充分授權專案管理廠商執行施工督導之工作,可使其可能產生對立之情形減低。
         就專案管理制度之功能而言,專案管理廠商大致有整合協調、監督及減少對立等功能。雖在委託專案管理時施工階段權責劃分表中,將專案管理廠商代表主辦機關執行之項目界定更為詳盡,有「備查、核定、督導、審定、審查、協辦、辦理」等不一名詞,但其需將技術面問題轉化為主辦機關可瞭解之訊息,以供主辦機關在行政面決策之參考之原則不變。以品質管理項目為例,在「施工矯正預防處理」項目時,係由施工廠商「辦理」品質保證,監造單位「核定」,專案管理廠商「督導」,主辦機關「備查」。監造單位核定施工廠商所辦理之品質保證項目,其目的為審查或審定工作成果是否符合需求與規範,而專案管理廠商負責督導工作,亦即若不符工程需求則以業主代理人之立場督促並以其工程之專業指導監造單位改進,後交由主辦機關備查。
         綜合上述,在傳統模式中施工階段,承商須負責現場施工品管並負施工責任,再由監造單位對承包商進行監造,並須對專案管理廠商提出報告,接受專案管理廠商之督導審核,而專案管理廠商為主辦機關之代理人;易言之,監造單位主要工作係監督施工廠商按圖施工,使施工成果能符合設計原意;專案管理廠商的職責為以積極爭取業主最大利益為根本出發點,做全盤的督導、協調、整合。二者間的功能不同,但品質的目標是一致的,各司其職。據此,機關委託專案管理於傳統模式時,由權責區分及作業程序觀之,其監督位階符合本文三級四階督導架構,亦同美國之專案管理制度。但如果傳統模式中專案管理與監造合併辦理,監造單位既須接受專案管理廠商之審查監督,專案管理廠商此舉為維護業主利益,也因此,在一併辦理時,實難謂之可以公正的監督監造單位而不致損及業主利益。
         委託專案管理另ㄧ模式為統包模式,依據美國建築師學會(AIA)對於統包的定義為:「由同一機構同時負責設計與施工,並與業主簽定負責全工程之單一契約,此一機構將同時提出設計與施工的報價,並在工程進行初期即獲得設計與施工合併作業的委託」。國內有關統包的法令,規定於政府採購法第二十四條:「機關基於效率及品質之要求,得以統包辦理招標。前項所稱之統包,指將工程或財物採購中之設計與施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標。」。
         上開條文給予統包之法源後,即為使設計、施工能由一個聯合團隊執行,且於設計團隊內之廠商能於ㄧ開始便參與細部設計,由此觀之,統包工程與傳統工程在執行上不同之處為業主將設計及施工同時委託同一機構;在統包工程發包制度下,雖然可大幅減少發包等繁複作業項目,將工程期限減至最短,但由於統包商兼顧設計及施工作業,對於統包商之監督與制衡力就顯的非常重要,也基於此原因,業主更需要借重專案管理廠商代為執行督導管理之工作。
         統包案的成功與否在於對工程之規劃、設計、施工、驗收、運轉時的監控,所以專案管理單位的督導責任至關重要。依照工程會工程企字第8804603號函(1999/4/6)解釋:『查政府採購法第二十四條第二項規定「前項所稱之統包,指將工程或財物採購中之設計與施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標。」並未包括監造。本會所擬統包實施辦法第三條規定「機關以統包辦理招標,其併於同一工程採購契約辦理招標之範圍含細部設計及施工,並得包含基本設計、測試、訓練、一定期間之維護營運等事項。」亦未包含監造。』故統包案件之監造須獨立另一標的之監造單位辦理。依前述監造的目的在於,希望設計的構想能按其原意進行完成,並監督承造商按圖施工,而所做的監督工作,由此可知,監造為建築師(監造單位)之法定義務,因此監造單位須依法監督統包團隊中之施工廠商,執行施工品質監督之工作;若監造不實致生公共危險,即可能有刑法第一九三條之刑責:「承攬工程人或監工人於營造或拆卸建築物時,違背建築術成規,致生公共危險者,處三年以下有期徒刑、拘役或三千元以下罰金。」。然,目前國內統包模式中概分為二種方式,一為專案管理廠