—日本建造執照結構審查與施工勘驗制度介析—
| □蔡志揚／法學碩士、執業律師 |
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一、前言 在現行建築法規體制中，建築結構安全應有三道防線：(1)可以擔任營造廠主任技師的建築師、土木技師或結構技師，負責乙方施工技術與品質的保證，是為第一道防線；(2)法定監造人的建築師，代表甲方監督乙方是否按圖施工，且品質如式，是為第二道防線；(3)縣市政府的建管人員，是為第三道防線。除非三道防線都崩潰了，林肯大郡或東星大樓之類的事件才得以發生1。921地震倒塌的集合住宅大樓中，有不少大樓災民針對政府的建築管理提起國家賠償訴訟，日前最高法院在95年度台上字第2049號及96年度台上字第14號國家賠償判決中，明文揭示了我國建築法規體系「三道防線」、「三級品管」的制度：「按在我國建築法規中，就建築物施工品質之確保，原則上係由承造人及專任工程人員之自主檢查制度，監造人之監造制度及主管建築機關之施工勘驗制度等三道防線交織而成」，且強調「此三道防線各有其應有之功能，且相互依存，缺一不可」。而民國73年建築師簽證負責制的修法，依最高法院的見解，係「主管行政機關運用其裁量權，走向建築技術與建築行政管理分離之作法」，亦即「行政機關僅負責建築行政上之事務，至於建築物或公共設施之施工品質之確保，則期待經由監造制度及自主檢查制度達成」，但最高法院仍特別強調：「此種行政與技術分立之原則，其目的乃在提高行政服務效率及建築設計品質，以加速審核績效，而非旨在減輕或免除主管機關之責任，故主管機關應監督承造人善盡自主檢查之責任及監督監造人善盡監造之責任，用以提高建築品質，以策安全而防流弊之滋生。」足見政府並不能退出「三級品管」的最後一道防線之外，「行政與技術分立」原則並非在減輕或免除政府的責任，政府僅僅是從以前「直接管理者」的角色轉變成「間接管理者」。政府為善盡「間接管理者」的職責，於制度上應建立周全的間接管理機制，在管制執行方法上須採取足以達成管制目的之監督手段；例如建立第三者審查、保險制度或者加強抽查、取締等管制措施。但實際上，政府建築管理實務運作的結果，除了高層或特殊結構建築的委外審查外，其他大部分的建築均無任何第三者把關機制；保險制度未建立；簽證部分的抽查、施工勘驗的抽查不檢視建築結構設計部分；甚至監察院糾正報告指出部分建管機關從未對其轄區內的建案執行任何的抽查。可以說，前述最高法院所揭櫫的「相互依存，缺一不可」「三道防線」之「最後一道防線」──現實上根本不存在。二、一九九八年建築基準法修正前之制度 (一) 建造執照結構審查制度（「建築確認」） 日本建築基準法第6條第1項規定：「起造人於起造第1款至第3款所列之建築物時（包含增建建築物在增建後具有第1款至第3款所列之規模者），及此等建築物大規模修繕或大規模改樣時，或者是建造第4款所列建築物2時，在進行該項工程之前，對於其計畫確係符合該建築物基地、結構或者是建築設備相關法律及依該法律所訂定之命令及條例之規定，應提出確認申請書接受建築主事之確認。但對於防火地區及準防火地區外增建、改建或移置之建築物，其增建、改建或移置相關部分之樓地板面積合計在十平方公尺以內者，不在此限。」1. 建築主事之確認審查 所謂的「建築主事」，依基準法第4條之規定，係地方自治團體為掌理第6條第1項所定之確認相關事務的官員，必須通過「建築主事資格檢定」始得被任命為建築主事。「建築主事資格檢定」，依第5條之規定，係就判定建築師之設計是否符合第6條第1項建築基準相關規定所必備之知識及經驗進行的檢定。而得參加「建築主事資格檢定」之人員，必須為建築師或同等以上之實務經驗者，並具備2年以上之建築行政或位居有關建築實務技術上責任的地位者。由上述可見，日本建築主事所必須具備的資格，即相當於我國民國60年所定之建築法第34條：「主管建築機關審查工程圖樣、計算書、說明書或鑑定建築物工程及設備之人員，應具有建築師或有關工業技師之資格」，且除了必須具備高度專業技術之資格外，尚須具備一定建築行政的經驗。除了第6條「建築確認」之權限外，建築基準法賦予建築主事的權限尚有第7條的「完了檢查」（相當於我國建築法第70條所定的竣工查驗），1998年修法後則尚有第7條之3的「中間檢查」（相當於我國建築法第56條所定的施工勘驗）。建築主事雖受特定行政廳的指揮監督，不過其職務權限係建築基準法所直接賦予自己的權限（國的機關委任事務），即使是特定行政廳亦不得代為行使。建築確認係建築主事對外以自己名義所作成之行政處分，欲對確認處分提起行政爭訟，應以建築主事為被告，特定行政廳或所屬地方自治團體不具被告適格3。法律賦予建築主事獨立執行職務之權限與責任，就其執行確認或檢查職務之內容，特定行政廳不得任意指示或干涉4。 日本於戰後1950年制定「建築基準法」，創設了「建築確認」制度，建築基準法的前身「市街地建築物法」尚無此項制度。所謂的「建築確認」，是指建築物在建設之前，由建築主事先就其建築計畫，確認是否符合建築基準法令等建築相關法令規定，為建築工程施工前的法義務，未受確認不得施工（基準法第6條第5項）。此項確認是否合法，必須依循明確的法令規定，不容許有任何行政裁量之判斷。日本將「建築確認」從原本「特定行政廳」（依據基準法第2條第36款之定義，為設有建築主事之市町村行政區首長或都道府縣之知事5）的「建築許可」獨立出來，立法當時，是為了避免行政機關過大的恣意裁量判斷及處分時效的久延，因而創立了「建築主事」，由其按照法令的技術基準，機械性地判斷設計是否合法，排除裁量餘地；而對於基準法特例的許可行為或對於違法建築物的糾正措施等具有裁量餘地的行政行為，則交由「特定行政廳」來行使6。 2. 建築確認審查之目的 建築主事實行建築確認之目的，是為了謀求基準法所定之建築物、工作物在遭遇到地震、颱風、火災之下生命安全的確保及財產的保護。反對論者雖認為建築物既然由建築師設計、監造，行政不宜對於民間為過度之干預，不過現行制度認為雖然建築物的設計是由具有高度建築知識、通過國家考試的資格者建築師擔任，但是倘若建築有違法之情形，對於周邊市街地的影響實屬重大，基於防患於未然的觀點，確實保障居民或起造人的財產，實施法令基準適法性確認這樣的”double check”工作是有必要的7。 3. 建築確認審查之期限 依據基準法第6條第3項的規定，建築主事於受理確認申請書後，同條第1項第1款至第3款之建築物須於21日內、第4款之建築物須於7日內，針對所申請之建築計畫是否符合該建築物基地、結構或者是建築設備相關法律及依該法律所訂定之命令及條例之規定進行審查，若審查結果確認其符合該等規定時，須將符合之旨以文書通知申請人。另第4項規定建築主事若有正當理由可以認定所申請之計畫不符合該等規定時，或者根據申請書的記載不能決定是否符合該等規定時，必須將其旨併附理由以文書於前項期限內通知申請人。其中「根據申請書的記載不能決定是否符合該等規定」的通知，實務上稱為「中斷通知」；由於建管單位案件量負荷沈重，行政作業時間難以在短短的21日或7日內完成，特別是法的技術基準日益複雜化，實際上能於法定期間內審查完成的案件相當少。因此藉由「中斷通知」讓法定審查期間不繼續計算，等到快審查完畢時再次受理申請人之送件，以規避立法當時為追求行政效率所規定不合理的審查時限。因而大部分案件審查的時間，均高於法定21日或7日的審查期限，至於真正的審查期間，則要視具體個案建築物規模的大小、審查當時案件申請數量的多少、法的問題點之有無及關係機關協議必要性之有無等等決定8，往往需費時數個月9。 4. 建築確認審查之內容 (1) 建築基準相關規定 建築確認是建築主事對於所申請確認的建築物及其基地、構造、建築設備的技術事項所為公的權威之適法性判斷。所謂的「適法」，係指合於建築基準法第6條第1項所定之「該建築物基地、結構或者是建築設備相關法律及依該法律所訂定之命令及條例之規定」，其中依據政令所規定的技術基準，諸如：建築物安全上必要的構造方法及構造計算的方法、採光面積、樓梯構造、廁所、防火壁、消防設備、升降機構造、天井及樓板的高度、樓板的防濕方法、避雷設備的設置及構造方法等等安全上、防火上、衛生上必要的技術基準10（基準法稱之為「單體規定」）。另外，關於建築物外部環境的規定，包括道路、用途、容積率、建蔽率、道路斜線、日照等，亦為確認之對象（基準法上稱之為「集團規定」）（圖一）。實則關於建築的法令多如牛毛，所謂「建築物基地、結構或者是建築設備相關法律及依該法律所訂定之命令及條例之規定」本是個很廣泛的用語，過去係由性質上為解釋性行政規則之「通達」所界定，惟爭議頻仍。於1998年建築基準法修正時，上開規定經增加文字成為「建築基準相關規定（指本法及依本法所訂定之命令及條例之規定(以下稱「建築基準法令之規定」)，以及其他建築物基地、結構或者是建築設備相關法律及依該法律所訂定之命令及條例之規定等政令所規定者）」，基本內涵與修正前並無不同（圖二）。另外，由於有民間確認機構加入審查（詳後述），因此將舊通達所界定之建築確認對象法令加以明確化，規定於「建築基準法施行令」第9條，諸如有：消防法第9、15、17條、屋外廣告物法第6條、港灣法第40條第1項等等。 (1) 建築基準相關規定   基準法第20條第2項規定符合第6條第1項第2款或第3款所列之建築物，其設計圖說必須經結構計算確定其具有結構之安全性；換句話說，該等建物於申請建築確認時，必須附具構造計算書供建築主事審查。建築主事就結構審查之手續，大致上可分為以下兩種模式：(1)審查設計圖、細部說明書上所記載之材料、構法內容，是否符合技術基準的細部規格書。(2)審查是否依據適切之方法、模式，進行面積的計算、結構計算等13。 結構審查的重點，在於載重（靜載重、活載重）的採取是否適切、基礎形式的採用方法是否適切、柱樑斷面算定的計畫內容以及計算書是否與圖面相齟齬等14。根據曾擔任大阪府建築主事的細田茂所撰寫確認申請書圖上的注意事項，有「載重、外力的採取」、「應力解析的構架型式」、「鋼筋混凝土造柱、樑的主筋依據構造計算所定的配筋量」、「鋼筋混凝土最少鋼筋量以及鋼筋的間隔」、「鋼骨造焊接的檢討」、「鋼骨造柱腳的固定」等15。另外就結構方面一般常見「中斷通知」的理由有以下幾項16：(1)計算基礎不明確（令(建築基準法施行令)第82條之3•剛性率•偏心率）；(2)圖面與計算書不符合，假定載重不安全，進而影響軸力算定（令第84條•固定載重）；(3)軸力算定遺漏（令第82條•應力度組合）；(4)偏心率計算過程方向相反（令第82條之3•剛性率•偏心率）；(5)鋼骨造柱腳的固定度不足（影響一樓層間變形角過大）（令第82條之2•層間變形角）；(6)鋼筋混凝土造牆壁剛性評價不合，致偏心率與剛性率疑問產生（令第82條之3•剛性率•偏心率）；(7)基礎的自重採取不安全（GL上部未算入）；等。 由以上之資料顯示，日本建築主事對結構之確認行實質審查，且審查的密度不低。 (二) 施工勘驗制度（「現場檢查」） 1. 概念釐清—「中間檢查」與「現場檢查」 日本以往在興建建築物上存有兩道重要的手續，一者為前述基準法第6條的「建築確認」手續，另一者為第7條的「完了檢查」手續。建管機關於建築物施工中的勘驗，亦即所謂的「中間檢查」，僅具任意性質，法律依據為基準法第12條第3項：「特定行政廳、建築主事或建築監視員，得要求建築物或建築物基地之所有人、管理人或占有人、建築主、建築物之設計人、工程監理者或建築物相關工程之施工者，提出有關建築物基地、構造、建築設備或用途、或者是建築物相關工程計畫或施工狀況之報告。」例如東京都千代田區多年來即依此規定對於結構較重要的工程實施中間階段之實地檢查，因具相當成效而頗受肯定17。為了與1998年修正之基準法第7條之3新設的「中間檢查」相區別，下文將以「現場檢查」的用語來稱呼基準法第12條第3項之工程中間階段的現場檢查18，俾免混淆。 2. 現場檢查之目的 現場檢查係於工程進行中作施工狀況之檢查，使工程施工受到合理的監督，而確保建築結構上的安全性。因此現場檢查的目的是為了確認監造人是否確實且誠實地作工程之監造，並對施工作適當之指導。 3. 現場檢查之對象、程序及內容 現場檢查的對象主要為木造以外之結構、高度在二層樓以上或總樓地板面積超過200平方公尺者。至於檢查對象的工程，則是以打樁、基礎、各層之配筋、鋼骨之建造方法等19，以建築基準法、建築基準法施行令及構造設計方針等作為判斷的基準。 現場檢查大致依以下的程序進行：(1)於「確認通知書」上標示應申報進入現場檢查的工程。(2)接受施工者提出「施工計畫報告書」。(3)與工程相關人員聯絡，實施現場檢查。(4)接受關於指摘事項的報告，並確認其內容。(5)記載於「構造調書」，准許施工者進行下一階段工程。現場檢查的日期依工程監造人或工地負責人的申報，儘量配合現場工程而調整，原則上現場檢查時工程監造人應在現場，檢查發現問題，於檢查當日以口頭告知監造人，不過實際上不少是告知工程施工者。提出指摘後的處理有幾種情況：(1)接受監造人的報告、(2)接受施工者改正的報告、(3)經改正後再檢查等。 至於現場檢查的內容有：(1)各工程現場之施工狀況，主要依目視來確認。(2)確認承造人自己或第三者機關所作之試驗及檢查報告內容。(3)確認工程監造人之監造狀況。(4)確認工程現場之安全管理狀況。 4. 現場檢查之實施成效 現場檢查的對象，一年平均約150棟左右，依結構區分來看，鋼骨造幾乎為半數，剩下的則是鋼筋混凝土造與鋼骨鋼筋混凝土造。如依樓地板總面積來看，500~2000平方公尺規模者約占40%。對於申報後實際到現場檢查者，實施率約8成以上。現場檢查的的申報並非強制性規定，係由各工程主動申報，而之所以有如此高申報比率，乃因千代田區的現場檢查已廣為社會認識，且現場檢查亦會影響完了檢查之檢查完成證的核發。近年來，千代田區很少見到重大的施工不良，建管單位認為是和高頻率地進行現場檢查而發揮一定預防效果有密切的關係20。 註解 1. 李咸亨，〈再現建築界的三道防線功能〉，載於自由時報，1999年11月10日，第15版。 同作者，〈九二一能震醒台灣的防災體系嗎？〉，載於《土木技術》，第25期，2000年3月，頁53。 2. 主要是小規模的建築物。 3. 島田信次、關 哲夫，《建築基準法體系》，酒井書店，1991年10月，頁106、424。 4. 田中元雄，〈建築主事  確認檢查機關、確認 出 ？〉，載於《建築知識》，2006年10月，頁146。5. 日本全國劃分為47個都道府縣，其下進一步區劃為約三千多個市町村，都道府縣是包括市町村的團體，但都道府縣與市町村作為地方自治團體，原則上是對等的法人，其間不存在上下級的關係和上下監督關係。 6. 米窪克治，〈建築確認   滑 取得 —建築確認現場 〉，載於《建築知識》，1997年5月，頁26。7. 遠藤榮治，《建築基準法 解說 新訂版》，一橋，2005年6月，頁21。 平野正利，〈確認期間 倍增、申請手數料2~3倍 〉，載於《建築知識》，2006年10月，頁110。 金子正史，〈改正法成立確認•檢查 ？〉，載於《建築知識》，2006年10月，頁141。 山下 章，〈建築確認申請何?〉，載於《建築知識》，1982年4月，頁54。8. 須川準一、米窪克治，《圖解建築確認申請 實務》， 社，1987年5月，頁6。9. 山崎孝一，《建築確認申請  》，理工圖書，1984年8月，頁5。10. 山崎孝一，前揭書（註9），頁2。 11. 遠藤榮治，前揭書（註7）。 12. 矢吹茂郎，〈確認申請Q&A—「改正」建築基準法施行令  方〉，載於《建築知識》，1999年4月，頁227。13. 建築基準法研究會，《建築基準法大改正—建築 設計 —》，日經BP社，1997年9月，頁154。14. 齋藤 誠，〈確認申請時構造計算書•構造圖+地盤調查報告書+審查  〉，載於《建築知識》，1998年7月，頁111。15. 細田 茂，《建築確認申請  —建築法規實務 》，1994年12月，頁14至15、40至41。關於建築確認就建築構造的詳細審查內容，可參閱 山崎孝一，前揭書（註9），頁206至263。 建築構造 ，《確認申請〔新訂〕建築構造實務 》，學芸出版社，1986年12月。 內藤弘美等，〈建築申請〔實例解釋〕100+1【構造】〉，載於《建築知識》，2006年1月，頁160至177。16. 西  清，〈建築確認 行政廳〉，載於《建築知識》，1982年4月，頁77。17. 町田修二(東京都千代田區建築課長)，〈法12條3項  基 「中間檢查」現狀課題〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁130。18. 同前註。下文有關東京都千代田區的現場檢查內容，係參照 町田修二，前揭文（註17），頁130至131。 19. 町田修二，前揭文（註17），頁130。 伊与田知，〈【構造】設計說明會+著工前報告 書類+立合 檢查 〉，載於《建築知識》，1988年7月，頁125。20. 町田修二，前揭文（註17），頁131。 三、一九九八年建築基準法修正後之制度 (一) 修正背景面對新世紀，日本國內開始檢驗戰後以迄上一個世紀結束政治經濟社會所出現的急遽變動。例如在金融、保險、行政等領域，利益輸送之護航方式已不再暢通無阻，再如中央與地方、公益與私益的衝突等，制度之彈性疲乏亦是人所共見。於是乎一連串組織與制度的改造方案被不斷地提出並在新世紀之初始落實執行1。而建築行政當然也未自外於這樣的改革潮流，建築審議會於1997年3月24日發表「展望21世紀，因應經濟、社會之變動，關於新建築管理方式之答申文」2，隨後，象徵建築行政與技術的基本大法—建築基準法，依循該答申文所揭櫫的基本構想，於1998年6月12日修正公布，被日人稱為是自戰後1950年建築基準法公布施行以來「五十年來的大改正」，法案修正的三大重點為：「性能規定之導入」3、「確認與檢查制度之開放民間」及「集團規定之大幅緩和」4。 其中，就「確認與檢查制度之開放民間」而言，98年修正的基準法有很重要的兩項新變革：第一個就是創設「民間確認檢查機構」（基準法第77條之18至35）；第二個則是創設「中間檢查制度」（基準法第7條之3、4）。關於其修正的背景與理由，上開答申文有很清楚地敘述，從該答申說明中我們可以認知到日本在1998年所修正的建築基準法，其背後的理念有下列幾項值得關注： 1. 「放寬管制」與「加強管制」的衝突 在當時建築行政改革的基本理念上，同時存在有「放寬管制」與「加強管制」兩種衝突的信念。一方面，對應於日本經濟社會上「管(規)制緩和」的呼聲，「性能規定之導入」、「確認與檢查制度之開放民間」及「集團規定之大幅緩和」這三項，均屬「放寬管制」的重要變革。另一方面，1995年發生的阪神大地震，造成約6,400人罹難的慘劇，災區到處屋毀人亡的場景仍記憶猶新，使日本在20世紀末積極從事「管制緩和」的思維上，又注入要加強建築管制的思量，此從答申文中所述：「除要求放寬管制，以追求選擇多樣且自由之高競爭力市場聲浪之外，因阪神大地震而要求確保安全之需求亦逐漸升高」等語可略見一二，因而這次改正亦另外創設了強化的「中間檢查」制度。亦即在「變更為重視市場、規則明確、程式透明之政策體系」之下，仍然「應確實實施開工前的建築確認，施工中的中間檢查及工程完工後的完了檢查」。 2. 「官」、「民」角色的分配 政府人力不足的問題，使日本政府開始思考官民角色分配與責任分擔的課題。雖然阪神大地震的教訓令人震驚，但由於「為確保建築管制的實效性，有必要整備更有效率的執行體制」及「難以期待政府行政在體制上做十分之整備」等原因，仍不得不在建築管制中引進民間的力量，由民間企業團體受託執行建築管制。不過，民間得以承擔建築管制的角色，答申文明白地揭示數項必要條件：(1)具備高度之技術能力、(2)具備一定之組織、(3)具備足以因應事故或紛爭之責任體制、(4)具備中立公正之第三者性、(5)因應地方特色作適度之調整、(6)建立嚴格之監督機制及罰則、(7)明確化執法之規範。由此可見，畢竟「民間」仍然是以「自益」為原則，要讓民間可以分擔政府的角色功能，制度上的前提必須要配套充足。 3. 自己責任原則 近來日本之行政均朝向「管制緩和」、「自己責任原則」之方向討論，建築管制也不例外，在97年建築審議會的答申文中也提到了「自己責任原則」一詞，並且在許多地方都揭示此項「自己責任原則」的意旨，例如：「確保建築物安全與周邊環境調和最重要者，是起造人自己責任的原則」、「針對起造人及建築師等專門技術者，開始要求更能確實保障建築安全性之體制，生產者亦須充分認知自我之社會責任，以整備足以信賴之生產體制」、「建構由民間企業代替行政單位執行建築確認及檢查之制度，將行政單位為主的直接控制體制，轉移成嚴正實施監督及處分之間接控制制度」、「使起造人抱持自覺與責任來進行工程監造與檢查，自主的實現建築物品質之確保及與周邊環境的調和」、「擴大設計者等針對建築確認及檢查之自我認證範圍，從設計、施工階段確保品質之體制，到擔保自己審查及自己檢查之公正性等策略，今後就其可行性有必要加以檢討」等等。不過值得注意的是，答申文明確地宣示「確保全國建築物安全」係為「國家責任」，且在本次基準法的修正中，雖然一向由政府執行的建築確認與檢查業務開放民間來執行，但政府並未退出該部分的執法，僅僅是人民多了一個執法單位的選項而已，顯示日人充分認識到現況仍無法將建築管制完全放手給民間執行；即使那可能是終極的目標。因而實際上本次基準法修正在這方面有受到批判，亦即指出修法未能徹底貫徹「自己責任原則」，使建築確認及檢查等程序由起造人與設計者自我負責，讓行政審查能降低到最小限度。惟論者認為要推動「自己責任原則」必須具備下列條件：(1)無外部性：亦即萬一發生問題時，其影響必須僅限於當事者，不得擴及第三者；(2)資訊之完全性：亦即當事者必須對於對象物之品質或性能，掌握相當的情報及知識。若無法滿足上述條件，則「自己責任原則」將無法推動。關於建築物的安全，如果災害發生時只殃及起造人，則自行負擔「自己責任」尚無問題，但若災害波及無關之第三者，則可能不是「自己責任」就能解決。另外，若欠缺建築物安全等相關專業知識，或者是耐震性能等隱蔽之資訊，亦無法符合資訊之完全性的要件。從而關於建築物的安全，在許多場合是無法踐行「自己責任原則」者5。 4. 實效性原則 答申文多次提及管制「實效性」的原則，諸如：「確保建築物品質及適當之維護及保全，必須加強確保建築管制之實效性」、「為確保建築管制的實效性，有必要整備更有效率的執行體制，針對起造人及建築師等專門技術者，開始要求更能確實保障建築安全性之體制」、「充實確保實效性之措施：充實確保工程適法性之監造制度與檢查制度」等等。在答申文中揭示因應「建築管制實效性」的手段，乃確實執行工程監造與中間檢查。阪神地震中倒壞的建築物，多數都有施工不良的問題，也顯示出建築師的監造與行政的檢查並未充分的執行。而空有法條卻未確實執行，法條只不過是淪於「形骸化」的具文，故「回到建築管理謀求其確實實現之原點」，徹底落實工程監造及檢查，實乃法律管制實效性的貫徹。 (二) 結構審查與施工勘驗開放民間辦理制度 1. 緣起 日本在1998年建築基準法修正前，所有建築確認及檢查皆須向建築主事申請，而在業務處理件數日益膨大的情況下，例如就1996年而言，該年全國約有110萬建築動工件數，由全國340個特定行政廳約1,800名建築主事、7,400名職員來承擔建築確認及檢查等業務，面對龐大的案件量，以有限的建管人力，實無法迅速執行業務，導致行政效率偏低，亦使得檢查體制未能完全執行6。以東京都為例，一年確認件數為1,452件（1995年），其中木造建築物513件、其他構造建築物722件、工作物217件；其所配置從事該等建築物確認審查及檢查之職員，計建築主事2名、意匠9名、設備6名、構造5名；換算起來，平均每位建築主事一天約需負擔2件建築設計之確認，協助構造確認之職員每2日需審查1.6件構造設計，可以想見工作負荷的沈重。實際業務之執行狀況，中午以前從事書類審查，午後則執行完了檢查，確認申請的審查期間，木造以外的建築物平均需費時約2至3個月7。98年修法前的討論中，建築師界主張應擴大建築師之「自己簽(認)證制度」，以取代行政機關的確認與檢查，但是未被立法者所接受，其主因為建築師之「自己簽證」，所被指摘最大的問題在於建築設計者及監造者對其負責工作所發生之瑕疵欠缺賠償能力。由於日本雖有專業責任保險制度，但多數設計者皆未加入，加入者平均不到4%，因此建築師被認為並不能負擔最終的金錢賠償責任。是以1998年基準法的修正，並未採行答申文所提到的「自己簽證制度」，仍採確認審查制8。不過，為因應建管人力之不足，立法者乃引進民間力量，創設民間的「指定確認檢查機構」，亦即俗稱的「民間建築主事」，用以分擔政府確認檢查的建築管制行政業務，俾提升執法效率的執行體制（圖一）。 2. 民間確認檢查機構之定位 相較於以往的指定制度，論者分析與這次導入的指定確認檢查機構制度存有下列之差異：(1)前者為權限之委任；後者為權限之授權。(2)前者為獨占的，且原權限機關一旦委任，即喪失權限；後者為多元、競爭的。(3)前者不容許營利法人受指定；後者則不限定於公益法人，營利法人亦得受指定為確認檢查機構，為基準法本次修正引進民間力量最大之特徵。指定機構的中立公正性，更在眾議院附帶決議被要求須特別注意。(4)前者之指定機構依法令所定的金額徵收手續費；後者則賦予創意、自由的決定餘地9。 (1) 業務範圍 日本民間確認檢查機構係法律授權行使公權力，辦理建築管制中確認檢查之工作，與建築主事之業務內容完全相同10，在確認建築計畫或建築施工是否符合「建築基準相關規定」。惟有關建築「許可」、「認可」或「行政指導」等涉及行政裁量之權限，仍由行政機關特定行政廳來執行。  圖一：1998年建築確認•檢查手續流程修正前後的變更 資料來源：《建築知識1998年11月號》11 起造人得選擇向「建築主事」或「指定確認檢查機構」申請建築確認，依據基準法第6條之2第1項，經確認檢查機構審查建築計畫符合建築基準相關規定後，依據建設省令核發「確認完成證明」，該確認被「視為」第6條第1項建築主事之確認，而該「確認完成證明」亦被「視為」該項之「確認完成證明」。民間確認檢查機構發給該項「確認完成證明」時，應依建設省令之規定，附具與其建築計畫相關建設省令所定之書類，向特定行政廳報告其旨（基準法第6條之2第3項）。 (3) 與特定行政廳之關係—特定行政廳之指導監督（圖二） 依據基準法第6條之2第4項，特定行政廳收到指定確認檢查機構之報告後，若認定其建築計畫不符合建築基準相關規定時，必須通知建築主及指定確認檢查機構，此時指定確認檢查機構交付之確認完成證明失其效力，亦即特定行政廳有撤銷「確認」之權限。對於前項狀況，特定行政廳於必要時，得採取第9條第1項或第10條所定諸如拆除、禁止使用等命令措施（基準法第6條之2第5項）。 再者，依據基準法第77條之32，指定確認檢查機構得就為求適正實施確認檢查之必要事項「照會」特定行政廳。此時，該特定行政廳必須通知照會者，照會相關事項及採取其他必要之措施。易言之，例如就有關「道路之判定」（基準法第42條第2項），指定確認檢查機構得向特定行政廳請示或諮詢，特定行政廳需作相應之答覆或指導。另外，依同條規定，特定行政廳得指示指揮監督下之建築主事，對指定確認檢查機構就依第6條第1項規定具有確認權限之建築物，採取適正實施確認檢查之必要措施。  圖二：特定行政廳之指導監督 資料來源：《建築知識1998年11月號》12 (1) 指定之申請 民間確認檢查機構之指定，係由建設大臣或都道府縣知事（以下本段稱「建設大臣等」）依欲辦理確認檢查業務者的申請，根據法令所定的指定基準為之。民間機構可同時申請「確認」及「檢查」業務，也可單獨申請「確認」或者是「檢查」之指定。根據建設省令之規定，依建築物的規模、高度及結構型態等，將申請的民間機構分成十四個等級，分別限制各等級執行業務之範圍（基準法施行規則第15條）。建設大臣等於指定時，必須公布接受指定者之(1)名稱及地址、(2)指定之區分、(3)業務區域及(4)執行確認檢查業務之事務所所在地（基準法第77條之21第1項）。 (2) 指定之基準 依據建築基準法第77條之20，指定民間機構之基準有下列六個要件： A.確認檢查員人數 確認檢查員人數必須在建設省令所定之數目以上，此人數依確認檢查之業務量而有不同，建設省令為此定有一套精密的計算公式（指定機構省令第16條）。 B.確認檢查業務實施計畫 民間機構必須備具有關職員、確認檢查業務實施方法及其他事項之確認檢查業務實施計畫，該計畫必須充分顯示能確實及適切地實施確認檢查業務。 C.經營管理基礎 民間機構必須具備足夠的經營管理基礎，能夠確實實施上揭確認檢查業務實施計畫。例如預算規模的適切、收支平衡、一定的基本財產及損害補償保險等（指定確認檢查機構指定準則第4條）。 D.成員構成 屬於法人性質者，對應於法人之種類依據建設省令所定構成員或職員的規定；屬於法人性質以外者，其職員的構成須無妨礙確認檢查業務公正實施之虞。 E.兼任業務限制 執行確認檢查以外之業務，須不影響業務之公正實施。在兼職規定中，可兼作保險與保證，但不允許建築設計、施工、材料設備和不動產業之兼職（指定確認檢查機構指定準則第1條）。 F.適任性 在執行確認檢查業務上必須具有充分之適任性。 除上開基準外，基準法第77條之19另定有若干消極要件（如破產、被處徒刑或被撤銷建築師執照等），倘民間機構之成員中具有該等情形，不得接受指定為確認檢查機構。若已受指定者，建設大臣等應取消其指定（基準法第77條之35第1項）。 (3) 指定者建設大臣等之監督 A.確認檢查業務規程之認可 指定確認檢查機構必須制定「確認檢查業務規程」，經建設大臣等之認可；欲變更該規程時亦同。確認檢查業務規程中應規定之事項，以建設省令定之。建設大臣等認為其所認可的規程不能據以公正且確實地實施確認檢查時，得命令其變更該規程之內容（基準法第77條之27）。 B.進入調查權等 建設大臣等認為有必要確保確認檢查業務公正且確實實施時，得對經其指定之指定確認檢查機構，就確認檢查業務監督上發布必要的命令。建設大臣等並得要求其就確認檢查業務作必要之報告，或由其職員進入指定確認檢查機構之事務所，調查確認檢查業務狀況或帳簿、文件及其他物品，或詢問有關人員（基準法第77條之30、31）。指定確認檢查機構若準備停止或廢止確認檢查業務之全部或部分時，須依據建設省令之規定，事先向建設大臣等申報，建設大臣並須公布其事實內容（基準法第77條之34）。 C.指定之撤銷 指定確認檢查機構有基準法第77條之35第2項所列情形之一者，例如違反報告義務、違反確認檢查業務規程、違反命令、不符指定基準、於確認檢查業務上顯有不當行為或以不正當手段接受指定等，建設大臣等得撤銷其指定，或命令於一定期限內停止確認檢查業務之全部或一部。 D.指定之更新 此外，基準法第77條之23規定，指定必須在5至10年政令所規定之期間內「更新」，亦即接受建設大臣等對於指定之重新確認，若未於該期限內更新，超過期限之「指定」即失其效力。 (4) 確認檢查之費用 向官方建築主事申請確認檢查之費用，法規有一定之規定；民間指定確認檢查機構則訂明於經建設大臣等認可的「確認檢查業務規程」（基準法第77條之27）。基於市場競爭原理，民間機構得自行訂定各自的確認檢查費用，提供多元的服務，由起造人依自身需求來選擇。例如民間機構可以提供「特急件」確認之服務，使申請人可以用較高的花費而在最短的時間內完成確認13。
(1) 資格取得 確認檢查員與建築主事相同，必須通過「建築基準適合判定資格者檢定」15，並向建設大臣登錄。另外，在基準法修訂前，通過既有的「建築主事資格檢定」者，視為通過前者之資格檢定。亦即在施行前通過建築主事資格檢定者，即使是已經退休的建築主事，將可直接被視為具有確認檢查員之資格，只要向建設省登錄，即可以民間確認檢查員之身分執行確認檢查業務。 (2) 業務執行 指定確認檢查機構於執行確認檢查時，須依據建設省令所規定的方法，要求確認檢查員實施確認檢查。確認檢查員必須自前述登錄者中選任。指定確認檢查機構於選任或解任確認檢查員時，須依據建設省令之規定向建設大臣等申報其事實內容。建設大臣等對指定確認檢查機構所選任之確認檢查員，認為不符合第77條之20第4款所列之基準時，得要求指定確認檢查機構將該確認檢查員予以解任（基準法第77條之24）。 確認檢查員（包括指定確認檢查機構內所有成員）執行職務不得洩漏確認檢查業務上所知悉之秘密，或用於牟取自己之利益（基準法第77條之25第1項）。值得注意者，確認檢查機構及確認檢查員在法制上被設定為中立公正的機構及職員，為確保其等業務執行的公正性，依基準法第77條之25第2項，其所從事之確認檢查業務，所適用之刑罰與其他罰則，視為依法令規定從事公務之職員，因此適用賄賂罪等規定16。 (三) 修法後之施工勘驗制度（「中間檢查」） 1. 緣起 1995年發生阪神大地震，多數的死者是因為倒壞的建築物致死，讓日本認識到確保建築物安全性的重要性。修法前，建築物施工安全性的確保，除了前述「現場檢查」之外，最主要還是靠建築師的監造。但是實務上沒有監造的情況很多，也因此結構上適法性存疑的建築物實際上不在少數。故而97年3月建築審議會認為有必要從確保工程監造實效性的觀點，來充實「中間檢查」制度17。而在98年大修的建築基準法中，於第7條之3特別增設經特定行政廳指定的工程必須經過中間檢查的強制規定，加強施工管理18，以期提升建築物的結構強度，確保居住安全。 2. 實施範圍 基準法第7條之3第1項規定：「特定行政廳得考量其地方建築物之建築動向或工程相關狀況及其他事項，就區域、期間、及建築物之結構、用途或規模，針對建築物相關工程中指定為特定工程，建築主事必須檢查該工程施工是否符合建築基準相關規定。」由該項規定可知，中間檢查之實行並非全面性的，而係因地制宜，視各地方之需要來決定其實施區域、時間及檢查對象之建築物構造、用途或規模等。條文中所謂：(1)「區域」：是指各特定行政廳就其所管的區域，指定全部或部分區域實施中間檢查制度，實施與否係由特定行政廳依各該地方的實情來判斷。(2)「期間」：依據建設省施行通達之「中間檢查實施指針」，關於執行期間的訂定，宜考量一定期間建築施工數量之增加，特別是大規模開發等，該期間發生違法建築增加之可能性較高等情形來訂定。如此的「期間」，或可訂為3年至5年，於這段期間終了時，斟酌該指定之建築物中間檢查的結果、工程監造狀況、違法狀況來考量，決定是否有繼續指定特定工程之必要。惟若於期間之終了前，認為工程監造已適切實施且無發生違法之虞而無實施中間檢查的必要時，則應依基準法第7條之3第9項迅速解除該指定。(3)「建築物之結構、用途或規模」：參照上揭「中間檢查實施指針」，例示有：一戶建住宅或長屋其樓層數為3層以上之建築物、於軟弱地盤區域內興建之建築物、於密集市街地狹小基地內興建之建築物、供不特定多數人使用之特殊建築物及其他一定規模以上之建築物（一定規模以上之劇場、電影院、集合住宅、醫院、旅館、福利設施、學校、百貨公司、飲食店、事務所等）等。 3. 實施程序 中間檢查實施的基本架構及程序包括以下四個重點： (1) 特定行政廳指定「特定工程」及「特定工程後的工程」 中間檢查的「特定工程」，係指完成該項工程後必須進行中間檢查者。而所謂「特定工程後的工程」，係指在某「特定工程」經過中間檢查合格後才能繼續後續施工的工程（基準法第7條之3第6項）。例如「木造」建築，將上部結構樑架等接合部分的施工指定為「特定工程」，而將屋頂工程和外牆工程指定為「特定工程後的工程」；或者是「鋼骨造」建築，將基礎的配筋或上部結構之焊接指定為「特定工程」，而將防火被覆及內裝工程指定為「特定工程後的工程」。各特定工程及其「特定工程後的工程」係依構造之不同，個別檢討指定其內容19。至於若非「特定工程後的工程」，則不受該項「特定工程」未經中間檢查合格即不得施工的限制，就此而言，該條規定實較我國建築法所規定「勘驗合格後方得繼續施工」或「按時申報後方得繼續施工」來得有彈性。此外，依照建設省所頒「中間檢查實施指針」所建議之「特定工程」，鋼骨造或鋼骨鋼筋混凝土造建築物為鋼骨焊接工程及柱腳工程之施工等；鋼筋混凝土造或鋼骨鋼筋混凝土造建築物為基礎、一定樓層柱及樑之接合部或耐力壁鋼筋配筋工程之施工等。 (2) 檢查之申請 特定工程施工完成後，起造人得依自己的意願，選擇向建築主事申請中間檢查，或是選擇委請民間的指定確認檢查機構來執行中間檢查（基準法第77條之24）。申請中間檢查須於工程完工之日起，4日內送達建築主事或請民間確認檢查機構辦理，建築主事或確認檢查機構須於受理申請之日起4日內，對於該「特定工程」檢查是否符合建築基準相關規定（基準法第7條之3第2、4項）。 (3) 中間檢查的方法20 依據日本地方政府東京都所編纂之指南，中間檢查實施的方法有下列幾項值得注意： A.中間檢查，並非依據書類或工地現場照片的檢查，而一定是要檢查員到施工現場作現場的審查。 B.中間檢查，係針對施工中的建築物檢查其是否符合建築基準相關規定，其檢查項目，不僅是「特定工程」相關的部分，即使是特定工程之前的施工亦得為檢查的對象，此可以請工程關係人提示特定工程之前的施工相關資料來作適法性的判斷。 C.中間檢查的檢查方式有「目視檢查」、「計測檢查」或「報告書的審查」等。亦即：(1)以目視來檢查設置的與否或材料的表示等；(2)用簡易的計測器檢查尺寸；或是(3)對於工程監造狀況、建築工程施工計畫、建築工程施工結果等報告書加以審查。上列三者原則上均是以非破壞性的檢查為主。 D.檢查時，是就工程現場的施工結果，與建築確認申請書及其所附圖說加以對照是否相符。當施工與該等圖說有不符合之處，除其變更係屬法令所規定之輕微變更外（基準法施行規則第3條之2），須依據變更設計之相關確認手續的結果，就變更之處再作檢查。而符合輕微變更之部分，在核對其變更內容後進行變更之處的檢查。 (4) 檢查結果的處理 檢查結果如符合法令規定及確認申請之圖說，則發給「中間檢查合格證」，才可進行其後續工程（基準法第7條之3第5、6項）。若檢查不合格，則核發「不能交付中間檢查合格證」之旨及其理由的通知書（基準法施行規則第4條之9）。不過實務上的作法，通常是不立即寄發通知書，而是保留一定期間，先行督促改正後再判斷是否合格。若一定日數經過後，仍未提出合理之改正報告，再發給「不能交付中間檢查合格證之旨的通知書」21。 4. 中間檢查實際執行之方式22 建築行政的基本精神，是在對於劣惡的工程施以懲罰的負擔，對於良質的工程則予以積極的評價，避免市場上劣幣逐良幣的現象。對於工程品質的監督，畢竟仍是以監造人的監造最為重要（監造者是以第三者的立場為起造人的利益監督工程品質，而施工者的監工人員則是為承造人的利益監督工程品質）。如前所述，中間檢查並非代替監造者來監造，其最終目的，乃在促使建築工程之監造人確實進行監造工作，以「建築管制實效性的確保」為實施的方向。因此中間檢查的進行，首要者就在於「工程監造狀況之把握」。 (1) 工程監造狀況之把握 對於工程監造人報告書的審查，應先掌握該工程構造設計的委託型態，注意其究竟是：(1)「意匠設計事務所」複委託「構造事務所」、(2)或者是「綜合設計事務所」的「構造部」所設計、(3)抑係綜合設計事務所的構造部將「計算作業」複委託「構造事務所」者；如此才可瞭解工程監造人是否與實際的構造設計者相同。其次，可依以下幾種情況分別採取不同之作法：(1)在工程監造人與構造設計者相異的場合：(a)若工程監造人在結構方面並非專門，例如是無構造設計部門的意匠設計事務所，則嚴密的工程監造報告書等的審查及實地檢查有相當的必要性。甚至，在鋼構工程或鋼筋混凝土造工程的檢查，可以活用專門的第三者檢查機關(構)。(b)若工程監造人在結構方面具有專門知能，例如綜合設計事務所中配置有具相當構造知識職員的構造部門，則此時工程監造的問題可能較少，檢查的重點就在於組織圖與工程監造報告書等之審查，視其是否係實際上具備構造素養的監造擔當者，以及其實際的監造權限、是否有定期的查核等。(2)至於工程監造人與構造設計者同一的場合，此時則注意其是否具實際的監造權限、是否有定期的查核等，若是前幾次的實地檢查狀況良好，則以後的檢查得以適切的抽樣行之。 由上可知，中間檢查可因應各種不同情況，採取彈性及有效率的變通方式，但前提仍必須確實掌握實際上是否符合各該情況，始能採取不同之執行方式。 (2) 工程現場之檢查 中間檢查，一方面為確保建築結構的安全，此外亦須考慮避免造成對於申請者及工程關係者過分的負擔。在「管制實效性的確保」方向下，如何使審查及檢查方法合理化、讓工程關係者自己能負起工程品質責任是重要的課題。前已述及，檢查機關(構)使用的檢查方法大抵為(1)目視檢查、(2)簡易計測器等的計測檢查及(3)工程監造人報告書的審查等。受限篇幅關係，以下引用東京都中間檢查查核（check）的表格範例，僅就台灣921地震施工缺失最嚴重的鋼筋混凝土造柱配筋的部分，檢視日本中間檢查於此須查核的部分（表一）23。  從上舉中間檢查的實際執行內容可知，中間檢查並非針對所有技術性內容進行地毯式的綿密檢查。由第三者進行中間檢查來確認重要關鍵部分之意義，在於倘若關鍵部分經第三者確認後是具備良好之結果者，有相當高之蓋然性可以推斷其他部分，亦即在設計者、監造者的自我監督下所涵蓋之部分，也具備有良好之結果，這實際上是確保充分之信賴性及具適切之技術最有效的方式 。中間檢查並非代替工程監造人的監造工作，該制度實際上是在強化監造的工作，藉由中間檢查的實地勘驗，無形中對於建築師的監造產生一定的壓力，可促進監造工作確實被踐行25。 5. 中間檢查之特例 針對小規模的獨棟住宅、預鑄組合式房屋、木造建築物等所謂「四款建築物」（即基準法第6條第1項第4款之建築物），基準法第7條之5規定得省略實地之中間檢查（該等建築於建築確認亦有省略審查之規定）。不過，於此備受批判者，乃因阪神大地震所倒壞之建築物，該等建築物占絕大多數，現在這個特例認為這些建築物只需由建築師監造即可，但實務上建築師借牌、放棄監造者所在多有，而中間檢查的實地勘驗無形中對於建築師的監造產生壓力，可促使監造確實地執行；基準法如此之規定，將使現在受害最深刻而成為社會問題的大部分住宅建物，都無法實施實質的中間檢查，令導入中間檢查制度的良法美意喪失殆盡28。 註解 1. 建築基準法研究會，《建築基準法大改正—建築 設計—》，日經BP社，1997年9月，頁1。2. 全文內容可參見《建築知識》，1998年11月，頁158至159。 3. 所謂「性能規定」，係相對於「仕樣規定」而言。後者，係指將建築物各部分構造所使用之材料及其形狀、尺寸等等，具體寫成類如詳細說明書般的規定。前者，則是表示建築物、建築空間或各部位，其相關物理性質之「性能」，並規定其必要之性能數值。為使符合性能規定，只要能滿足性能要求，可以不計手段與方法。 4. 建築基準法研究會，前揭書（註1），頁1至2。 5. 建築基準法研究會，前揭書（註1），頁133至134。 6.  田 攻，〈「建築確認檢查」制度關 改正 (2)「指定確認檢查機關」制度創設〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁92。7. 米窪克治，〈建築確認 滑取得—建築確認現場〉，載於《建築知識》，1997年5月，頁27至28。8. 服部範二，〈「設計實務」 瑕疵責任—「建築家賠償保?」現狀將來〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁148至150。9. 米丸恒志，〈建築基準法改正 指定機關制度變容〉，載於《政策科學》，7—3，2000年3月，頁257、262。10. 田中元雄，〈建築主事 確認檢查機關、確認出？〉，載於《建築知識》，2006年10月，頁147。 建築基準法研究會，前揭書（註1），頁211。11. 戶田敬里，〈概說�建築基準法〔改正〕 〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁86。12. 田 攻，前揭文（註6），頁93。13. 米丸恒志，前揭文（註9），頁258至259。 14. 田 攻，前揭文（註6），頁94。15. 1998年因應民間確認檢查員加入成為從事建築行政之一員，原「建築主事資格檢定」修法後改稱為「建築基準適合判定資格者檢定」，不論是確認檢查員或建築主事，均須通過此項檢定，受檢資格及檢定內容與修法之前大同小異。其詳細的差異，可參閱 矢吹茂郎，〈確認申請Q&A—「改正」建築基準法施行令 方〉，載於《建築知識》，1999年4月，頁225至226。16. 田 攻，前揭文（註6），頁95。17. 田 攻，〈「建築確認檢查」制度關改正 (3)「中間?查」制度創設〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁96。18. 前述建築基準法第12條的「現場檢查」規定並未因修法而有變動，故依現行法制，第7條之3的「中間檢查」和第12條之「現場檢查」應是兩個競合的制度。參見 町田修二，〈法12條3項 基「中間檢查」現狀課題〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁131。19. 田 攻，前揭文（註17），頁97。20. 東京都都市計畫局建築指導部，《中間檢查 Ver.1.3》，社團法人東京建築士會，頁9。21. 蓮田 進(東京都都市計畫局建築指導部調查課)，〈「中間檢查」 仕組 受檢時留意事項〉，載於《建築知識》，1999年11月，頁166。22. 本段係參照 東京都都市計畫局建築指導部，前揭書（註20），頁18至30。 23. 其餘部分詳細的翻譯，可參閱 廖慧燕，《強化建築施工勘驗制度之探討》，內政部建築研究所研究計畫成果報告，2000年12月，頁176至178。 24. 東京都都市計畫局建築指導部，前揭書（註20），頁28。 25. 同前註。 26. 建築基準法研究會，前揭書（註1），頁169。 27. 細野 透，《耐震偽裝  、誰 見 》，日本經濟新聞社，2006年2月，頁227。28. 參見 日本律師全聯會（「日弁連」）於98年4月10日向國會提出之建言書。 新里宏二，〈「中間檢查」 欠 住宅撲滅特效藥 〉，載於《建築知識》，1998年11月，頁142至143。 建築知識雜誌編集部，〈〔概說〕法改正 ~「確認•檢查民間開放」「性能規定化」~〉，載於《建築知識》，1998年8月，頁125至126。 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