| □呂春生／雲林科技大學工程科技研究所 營建組博士 |
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一、前言 以往政府採購制度主要建構於審計稽察制度，各機關營繕工程之採購係以「審計法」、「審計法施行細則」及「稽察條例」等為辦理採購主要依據。在國內申請加入世界貿易組織(World Trade Organization; WTO)之過程中，必須簽署政府採購協定(Government Procurement Agreement; GPA)為前提，因此國內配合制定政府採購專責法令統合政府單位之採購規範，政府採購法遂於民國八十七年五月二十七日公布施行。政府採購法施行十多年來歷經幾次修法，執行成果確實改善以往工程採購之陋習，惟仍有許多執行弊病產生，近年來公務人員涉及刑事訴訟，採購人員已高居第一位(22.6%)，有別於以往發生較高之建管(12.1%)、財稅(10.7%)及警察(8.7%)等傳統涉案率較高之公務人員類別[5]。基層單位辦理工程採購容易產生弊端，除單位屬性及地域因素外，主要肇因地方基層首長多數經由民選制度產生，迫於選舉綁樁賄選耗費及地方勢力派系介入等結構問題，最佳之回饋自然莫過於採購之利益[4]。再者，基層公務人員受制於行政首長，加上法制觀念較薄弱及採購知識欠缺，常成為採購貪瀆之白手套及共犯，本文以基層鄉鎮公所所涉兩件重大貪瀆案件為例，進一步探討公務人員經辦採購所涉相關刑度之評述。 二、文獻分析 (一)基層行政單位採購弊病基層鄉鎮公所之人力配置，通常由秘書室或行政室辦理採購發包業務，再由工務課或建設課施工執行。一般鄉鎮公所行政人力常以民政、社福及農政專長為主，採購事務並非公所主要業務，因此具有採購相關專長之人員甚少；再者，工程專責承辦人力通常只有配置2~3人，只能處理常態之工務行政工作，工程之設計監造工作仍以委託工程顧問公司或建築師事務所為主，工程承辦人員只針對工程督導及處理一般表報資料，對基層行政單位承辦工程採購事務已經暴露根本盲點。 一般行政單位並無自有財源辦理工程業務，多數仍仰賴上級縣市政府或中央政府補助款為主，透過中央或地方政府之預算編列再補助下級單位辦理新建或改善工程。鄉鎮公所常以中央政策性計畫透過民意代表爭取補助經費，或利用重大災害如921地震、八八風災等復建工程之便，大量爭取工程改善經費，俟經費有著落才藉機分配工程施工順位及改善地點，常不考量公所執行人力及專業，更背離工程補助經費應由下而上依實際需求估算層報之常規。 由民意代表爭取補助經費，鄉鎮長執行工程採購發包工作，基於互利之共生結構很容易產生弊病，從法院整理採購案件涉案機關層級鄉鎮公所佔第二位居(26.3%)，僅次於中央機關(45.5%)[5]，若衡量中央機關單位總數及鄉鎮公所之比例懸殊，更可佐證鄉鎮公所之採購弊端嚴重。 (二)政府採購法之罰則 公務人員服務法第二十二條規定有違反本法者，應按情節輕重分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。離職公務員違反本法第十四條之一者，處二年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下之罰金。犯前項之罪者，所得之利益沒收之。如全部或一部不能沒收時，追徵其價額。第二十三條公務員有違反本法之行為，該管長官知情不依法處置者應受懲處，此乃針對公務人員執行公務之明確規範。 公務機關執行採購業務常有採購效率不彰、品質欠佳、內控機制未完善及採購人員違失等問題[3]，然而採購法之罰則規範對意圖違法之公務人員，行政處分並未造成警惕，多數違法亂紀之採購人員，只畏懼刑法或刑事訴訟法之相關刑責。雖然政府採購法第七章為罰則，計分第八十七條至第九十二條，其中多數訂定處罰對象為承包廠商，其中只有第88條至第91條特別規範採購人員若涉圖利、洩密、貪污等刑事處分條文，採購人員倫理準則亦規範採購人員不得利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、饋贈等不正當利益，並規範公務人員承辦採購觸犯刑事法令者，應移送司法機關處理。 (三)採購人員所涉刑責 經辦工程採購人員莫視法律規範，不論迫於首長指示或基於合意之犯罪，均與公務人員承辦採購業務相背，因此須受到相關刑度之制裁。採購人員對於首長交辦事項，極易陷入天人交戰，同時首長之不當或不法指示，多半以口頭下達，不會留下書面證據，一旦發生弊端遭檢調偵辦，負責執行之基層承辦採購人員，常陷於無法舉證之困境[6]。但刑法第一百三十一條規範公務員對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科七萬元以下罰金。犯前項之罪者，所得之利益沒收之。如全部或部分不能沒收時追徵其價額，更使從事採購人員難為。 更有貪污治罪條例第六條對於主管或監督之事務，明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者；非主管或監督之事務，明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民，就一般事項所作對外發生法律效果之規定，利用職權機會或身分圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者。以中山高速公路ETC採購弊案為例，法官就以掌握被告收賄事實，建構公務人員違背職務為有罪判決之關鍵點 [5]。 三、案例背景概述 (一)行政單位背景台灣西部嘉南平原早期農業社會為重要穀倉與糧倉，但是沿海鄉鎮在近年農業式微之後人口逐年下降，傳統農村人力逐漸老邁，無力進行精緻農業或短期瓜果等產值利潤高之農耕，只能選擇轉作雜糧作物或休耕替代。因為機械化耕作及交通排水需求，村里道路排水等與民眾生活息息相關之改善工程，仍須逐年進行改善修復。因此，幅員遼闊之鄉鎮公所，地方小型零星修繕及改善工程，從廣設柏油路面、擋土牆及給排水溝水泥化等，常為民意代表及地方首長討好民意之首選。 一般公所組織編制置鄉(鎮)長一人，綜理鄉(鎮)政，指揮、監督所屬員工及機關；主任秘書一人，為幕僚長，承鄉(鎮)長之命，處理政務。行政室掌理文書、檔案、新聞、庶務、印信、法制、採購、國家賠償、綜合規劃、資訊管理、財產管理、研考、便民服務事項；工務課掌理工程行政、土木工程、都市計畫、公共建設、雨水、污水下水道工程、交通、水利、簡易自來水、建築管理、違章建築查報處理、小型排水設施及協助工商行政管理等事項；另設主計、政風室職司審監、政風工作。除行政室外，基層公所組織更找不到那個單位業務有採購項目，因此，工程標案之採購發包流程目前分別由各單位人員職掌份內工作，不僅先天不良、更後天失調弊病叢生。 (二)採購案例說明 本文選擇兩件鄉公所辦理採購重大貪瀆訴訟案例，兩個工程個案基本資料整理如表1，其中甲案為因應行政院補助94年6月中豪雨災後公共設施復建工程—農水路工程之經費，該公所爭取陸仟肆佰餘萬元補助款辦理村里道路排水改善工程(共計切割成20個案，每案約300餘萬元之工程經費發包)。 民國93年7月初敏督利颱風所挾帶強勁的西南氣流席捲造成大排潰堤，導致雲林沿海等三鄉陷入一片汪洋，淹水面積超過2萬公頃。該縣政府由中央八年八百億治水經費中，爭取中央編列16餘億元經費補助改善該區大排之排水功能，乙案為該公所爭取改善區域內之排水幹流，整治左右岸堤防總長度約7500餘公尺，總工程發包經費伍億肆仟餘萬元之區域排水改善工程大型標案。 上述二案例之採購弊端模式過程雖然完全相異，但其結果主要仍以採購人員收賄、索取回扣為主之犯罪模式，雖然經過法院裁判仍有許多對原告與被告不同見解之攻防，但基本這種犯罪模式仍可引為殷鑑。甲案主要犯案模式係以爭取補助經費，事先透過計畫申請切割成20個工程案，俟經費核定後再找尋有意願施作之廠商來議定工程回扣，雖然採購法明令公開招標之額度，但一般基層公所之中、小型工程案多數為區域性廠商承包為主，一般廠商投標前會先評估與橫向聯繫，以避免彼此競爭或介入他人運作之工程標案，本案即因有其他廠商介入投標，而衍生其他採購作業之違法而導致犯罪事實爆發。 而乙案之模式卻與甲案模式完全迥異，其主要模式乃利用天然災害亟需辦理復建方式，以化零為整方式申請補助經費，待補助經費核定後再以區域排水工程特性設計巨額採購案，並從資格、經驗及工程實績等事先排除競標者，俟工程發包後再與得標廠商約定回扣額度及公所配合工作之護航模式，本案弊端乃因檢調單位監聽得標廠商所涉其他工程案，無意間聽聞此案弊端再指揮所轄地方法院檢察署起訴而爆發。  四、案例訴訟判決摘要 此二案例分別於民國94年及95年採購發包，隨即分別經投訴及檢調主動偵辦而發現弊端起訴，經地方法院一審、高等法院二審及最高法院三審等訴訟裁判[1]，目前雖然未完全判決定讞，但各層級法院判決過程及結果仍值得深入探究。 甲個案在一審地方法院訴訟裁判中共計六人遭到起訴，其中三人為公所經辦採購之公務人員、兩位為承包廠商之負責人及一人為鄉長之表弟擔任犯罪之白手套。除承包商及公所僱員外，其餘人員法官均以依據法令從事之公務人員(鄉長之表弟非公務人員)，共同對於違背職務之行為收受賄賂，判處10年以上有期徒刑，併科以適當之罰金及犯罪所得追繳等刑責(參見表2)。 乙個案在一審地方法院訴訟裁判中共計六人遭到起訴，其中三人為公所經辦採購之公務人員、兩位為承包廠商之負責人及一人為鄉長之弟擔任犯罪之白手套。除承包商外，其餘人員法官均以依據法令從事之公務人員(鄉長之弟非公務人員)，共同對於違背職務之行為收受賄賂，判處6~15年以上有期徒刑，併科以適當之罰金及犯罪所得追繳等刑責(參見表2)。 (二)第二審判決—高等法院 甲個案在二審上訴高等法院訴訟裁判中共計3人遭到判決有罪(承包商部分一審未上訴判決確定)，這三人為公所經辦採購之公務人員及鄉長之表弟。二審法官均以共同犯貪污治罪條例之收取回扣罪，判處10年以上有期徒刑，併科以相當之罰金及犯罪所得追繳等刑責(參見表3)。 乙個案在二審高等法院訴訟裁判中共計四人遭到有罪判決，其中三人為公所經辦採購之公務人員、另一人為鄉長之弟(承包商行賄部分二審判決無罪)。二審法官均處以依據法令從事之公務人員與非公務人員，共同對於違背職務之行為收受賄賂，判處4~10年以上有期徒刑，併科以相當之罰金及犯罪所得追繳等刑責(參見表3)。  甲個案在三審高等法院訴訟裁判中所審視二審判決結果，認為二審判決並不能證明三人被訴犯罪，乃撤銷二審判決發回高院更審。最高法院所採認理由乃個案一經工程結算結果並無係爭訴訟之550萬元得利，自不能認定收受回扣與承包該工程案具對價關係。乙個案在三審高等法院訴訟裁判中所審視二審判決結果，認為二審判決收受賄賂事證明確，因此維持二審有罪判決(參見表4)。  甲個案在三審高等法院訴訟裁判中，乃根據被告上訴理由撤銷二審判決發回高院更審。經高等法院重新檢視最高法院撤銷發回更審理由，因無直接證據證明甲案係爭訴訟之550萬元得利來自採購標案得利，故不能認定收受回扣與承包該工程案具對價關係，因此判決全案A、B、C等人收取回扣部分無罪，B個人另涉共同犯主管事務圖利罪部分，判處有期徒刑5年2月，褫奪公權3年，圖利所得13.4萬元沒收等裁判。 五、案例評析 從兩弊案各級法院判決意旨，仍符合越高等法院量刑越輕之法則，兩案之採購弊端都是經辦採購公務人員貪瀆，惟貪瀆違反刑法及採購法之情況部同，因此經法院刑事判決訴訟有所差異。本文就法院審理訴訟攻防評析如下：甲案例經最高法院裁判證據之取捨、證明力之判斷及事實之認定，雖屬事實審法院得自由裁量判斷之職權，但此項職權之行使，仍應受客觀存在之經驗法則、論理法則所支配，否則難謂適法，此乃刑事訴訟法第一百五十五條第一項所陳。法院認定事實，並不全以直接證據為限，其綜合調查所得之各項直接、間接證據，本於合理編列預算書時，預留給承包廠商利潤約5~8%，系爭工程完工驗收時，悉符設計及需求，未發現偷工減料情形，根據發包情形，推估總利潤只有280萬餘元，倘再扣除物價波動，利潤當更少等語之憑證陳述，足以推翻承包商所言交付550萬元回扣給與相關公務員之供述真實性，因此裁判A、B、C所涉貪污部分無罪，僅就B所涉及違反採購法之犯行論處。 刑事訴訟之上訴制度，其允許受不利益判決之被告得為上訴，乃在許其為自己之利益，請求上級法院救濟而設，故被告不得為自己之不利益而提起上訴。乙案例原判決(第一審判決)認為上訴人等係犯貪污治罪條例第四條第一項第二款之藉勢勒索罪，而二審變更起訴書所引之同條例第五條第一項第三款之對於職務上之行為收受賄賂罪，並無不合，然第一審判決並非認A、B、G、H等犯「藉勢勒索罪」，上訴指稱非犯職務上行為之經辦公用工程收取回扣罪嫌係為狡辯之詞。 經審理後係認不能證明上訴人等有此部分犯行，因公訴意旨認與論罪科刑部分有想像之裁判上一罪關係，故不另為無罪之諭知收賄罪，此部分理由顯與事實有所矛盾更為推卸之詞。原判決綜合全案證據資料，本於事實審法院職權推理之作用，認定A於95年3月間擔任鄉長時，確有向得標承攬該區域排水整治工程之承包商索賄4000萬元，而與鄉公所人員B、G、其胞弟H，分別於3月22日、27日、4月24日、5月3日及4日，共同收受承包商交付之300萬元、300萬元、400萬元、500萬元、500萬元賄款之犯行事實明確，推論而為判斷非法所不許故而重判其等犯行。 採購訴訟案件之圖利及收賄罪行，從法院近年來之訴訟判決仍以不當得利之對價為判決攻防；簡而言之，若行賄及收賄兩造雖然事證明確，但無法論斷行賄之所得為工程標案之得利，則在高等法院上訴中攻防會偏向有利被告之裁判，而諭知無罪或無法論處發回更審之審議判斷(此二案例皆認定行賄廠商屬被動性質，而處以較輕刑責並宣告緩刑)。一般公共工程預算利潤編列，仍以總工程經費3~8%為原則，與一般基層工程標案索賄動輒以總工程費10~20%為準，因此單就法律層面而言，實在難以論斷採購標案收受賄賂相當得利具有對價關係。單從法律的觀點，目前採購訴訟之收受賄賂定罪案件偏低，最主要關鍵就是論斷承包工程是否得利難以認定。 六、結論與建議 公務人員圖利罪目前定罪率僅33.6％，但即便判決無罪或不起訴，其冗長的刑事訴訟過程，對基層承辦採購人員來說，無異一場無法釋懷的酷刑[6]。公務人員從事採購業務，應秉持法律依法行政，切記不可循私舞弊謀利。公務人員若涉貪瀆之訴訟案件，通常必須經過各級法院逐級審理，再經上訴或更審等重新審理事證等程序，一般無法在短期獲知確切判決，對從事之公務人員更是折磨。許多因案停職之公務人員經過多年訴訟後，縱使最後判決較輕罪責或無罪判決，都不能掃除訴訟過程中所遭受的陰霾。綜觀上述二案例之犯行雖然尚未完全判決定讞，但是其中犯罪過程及裁判訴訟經過，不管是負責舉證之檢調單位、裁判之各級法院及訴訟被告之當事人更是一種煎熬。誠然心存僥倖獲取不法利益，或許可暫時免除牢獄之災，但是對於犯罪人內心之譴責將揮之不去。除以上二弊案例外，該公所另涉其他幾起規模較小之採購弊案，顯示該公所採購案件應屬結構性犯案，對基層公所之承辦採購公務人員相當難為。政府單位補助經費之管制機制，目前都只重視預算執行率，而忽略補助案的品質管制及行政監督。以甲案例而言，中央單位及縣市政府很難全盤掌握切割成20個標案工程之實際內容，更不用論及行政監督作業亦只能例行公文往返。乙案例最主要之癥結係是工程規模太大，以目前鄉鎮公所之人力及專業，是否有能力承辦五億元以上之區域排水改善巨額工程案令人質疑，再者公所之政治生態對這種大型標案很難不受外力或政治操控。 目前縣市政府及中央單位，大多已設置發包中心統一辦理單位採購事務，對降低採購成本、減少爭議、落實採購專責之功能目的[2]。基層鄉鎮公所之採購弊端屬於非典型之犯案模式，並非刑事法令與採購規範就能根除，但不管採購事前之圍標、綁標，或發包事後之索賄等犯罪模式，絕非行政首長或單一部門人員所能隻手遮天，因此治亂世用重典乃根除此一弊病之重要法寶；此外，減少及降低基層單位辦理工程採購額度或規模，更能減少基層單位舞弊循私之犯罪源源不絕。 參考文獻 1.台灣雲林地方法院95訴字第601號、96訴字第424號判決書；台灣高等法院台南分院97上訴字第1026號、99上訴更(一)字第20號、97上訴字第1428號判決書；最高法院100台上訴字第6765號、100台上訴字第5796號判決書。2.王金倉、王維志，2005，「地方政府設置統一發包中心之推動現況探討」，營建管理季刊，第62期，第46~52頁。 3.周蕙怡、楊智斌，2009，「政府採購相關研究之現況與趨勢分析」，營建管理季刊，第81期，第11~23頁。 4.林俊雄，2006，「鄉鎮市長貪瀆犯罪之研究- 兼論採購等制度之興革」，國立臺灣大學國家發展研究所，碩士論文，台北市。 5.黃謀信，2009，「由法院之判決觀察- 政府採購法之相關刑責」，台北地方法院檢察署簡報資料。 6.張尤仁，2010，「基層經辦採購公務員對違反政府採購法規圖利案件認知研究- 以嘉義縣鄉鎮公所為例」，中正大學犯罪防治學系暨研究所，碩士論文，嘉義縣。 |
