| □盧宗成／盧宗成地政士事務所 所長 □何彥陞／逢甲大學土地管理系 助理教授 |
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一、前言 都市發展有固定之週期即：成長、波動、退化、復甦或沒落等四個階段，當都市一旦發展到退化時期，勢必因建物老舊或公共設施不足等因素，進而產生許多需要進行更新之窳陋地區，若未適時的進行改善工程，將造成建物衰頹、人口擁擠、公共設施不足、商業停滯等現象。故政府若能於適當的時機直接參與或提供適當的奬勵措施來鼓勵人民參與都市更新，不僅可以促使都市機能復甦，亦可增進都市發展遠離退化及沒落之情事發生，進而促進公共利益。1有鑑於許多老舊都市應辦理都市更新，民國87年所制定都市更新條例(以下簡稱都更條例)，其立法目的側重於增進「公共利益」，實施迄今已逾十數個寒暑，期間亦歷經8次修法，惟許多亟須辦理都市更新之地區，景觀窳敗依舊、俗惡如故，都更條例似乎未能真正發揮其應有之功效。2此外，歷年來都更條例之修法方向，由原先以公部門主導之都市更新，逐漸走向由私部門主導實施之都市更新3，其門檻也逐年降低、寬鬆，對於原所有權人應得之保障也未加重視。4參照都更條例第5條、第6條、第7條及第11條，分別規定都市更新計畫應表明事項、都市更新地區在何種情形下，可編定為「優先劃定為更新地區」、「迅行劃定為更新地區」及「自行劃定為更新地區」之情形，都更條例第6條、第7條都市更新地區之劃定者，皆屬公部門劃定。惟，都更條例第11條卻規定都市更新地區之劃定，得由民間依照主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新地區，而目前實務上都市更新之實施者5，皆以民辦為原則公辦為例外6，由民間所發起之都市更新，受限於實施者之能力及財力等因素，通常僅能採取所謂「單點式」之都市更新，無法配合都市計畫相關管制做有效及整體之規劃與利用，似乎無法有效增進「公共利益」。 職是之故，掌管都更條例之主管機關－內政部，也於民國101年10月04日，遭監察院以101內正第29號糾正案提出糾正。7監察院認為由民間所主導辦理都市更新之實施者，往往以增加更新地區不動產價值、獲得開發利益及追求最大私益為主要目的，一旦取得更新事業範圍所有權人及其面積達到一定比例時，實施者就可以採取所謂「多數決」進行都市更新，此現象不僅有侵害到憲法保障人民財產權之虞，甚至與都更條例之立法目的「增進公共利益」有所悖離。其中最著名的例子發生於民國101年03月28日，臺北士林「文林苑」之事件，臺北市政府依據最高行政法院100年度裁字第1582號之判決，爰引都更條例第36條之規定，強制拆除位於士林王家「六代透天祖厝」，引起社會各界熱烈討論該案之正當性及合理性，究竟是憲法對於人民私有財產權應優先受到保障?抑或是私有土地所有權應負有「社會義務」?顯然涉及到都市更新「公共利益」與私有「財產權保障」之價值權衡的問題。特別是已經取得更新單元範圍多數所有權人之同意，便可拆除未表示或反對參與都市更新之少數所有權人。 換言之，探討都更條例規定實施者一旦取得更新單元範圍「多數所有權人」同意時，是否便等同於符合「公共利益」之相關規定?抑或是實施者雖取得更新單元範圍多數所有權人同意時，仍須考量憲法保障「個人居住自由」及「私人財產權之保護」之問題8? 一旦被劃定為更新單元範圍之案件，採取「多數決」之方式，即以多數所有權人來掌控少數所有權人之財產權是否合理?是以，都市更新之「多數決」與「公共利益」之關聯為何? 是否多數決就是有公共利益，以多數人之決定是否就具有合理性與正當性? 為本文亟欲探求之議題。 二、都市更新之相關規範分析 (一)概說都市之發展一旦進入到衰退期，如未能及時的更新勢必將造成「都市老化」，進而衍生出相關問題。政府有鑑於此，於民國87年10月22日，由立法院三讀通過制定都更條例，並於同年11月11日公布施行，希望透過立法手段，明定都市更新方式及程序以活化都市中老舊社區，進而促成都市土地有計畫的再開發與利用。都市更新主要目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，並透過都更條例所定之程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。 我國都更條例之立法目的，係以「公共利益」為主要之立法目的（都更條例第1條參照），而都市更新之處理方式為重建、整建及維護三種，實施者也可分為「政府公辦」及「民間自辦」二種。惟我國目前實務上都市更新之實施者，大多以「民辦為主」、「公辦為輔」，由民間推動之都市更新實施者。此外，為了爭取更多的都更利益，幾乎皆採用了重建式之都市更新，也就是所謂「推土機」的更新模式，此舉不僅將更新地區內一切合法及非法之建築物一併拆除重建，甚至也可能強迫原有住戶使其遷離原生地區，更貼切的說我國之都市更新不僅是原有建物之「都市更新」，也是原有住戶之「都市人更新」。況且都市更新之啟動應基於「公共利益」才能實施，政府應審慎評估實施者以失實都市更新之「公共利益」為何，對於實施者爭取高額的容積獎勵為更為嚴謹的審任。由於高額的容積獎勵將使一棟或一幢高聳入雲之建築參差的坐落在每一個更新地區內，不斷的重覆進行複製與貼上之動作，將可能導致周遭之公共設施服務水準降低，反而影響周遭居民之公共利益，導致都市更新立法基本精神是為了要增進「公共利益」之基本態度遭受忽略。因此，探討「公共利益」對於本文而言，便顯得相當重要。 (二)都更條例立法目的 都更條例第1條第1項規定：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。」依此，都市更新應具有「促進公共利益」之目的。此外，都市更新之實施具有許多法律上之誘因與執行手段，例如強制拆除、徵收、權利變換、容積獎勵、容積移轉、租稅優惠等等，若無公共利益，則上述之誘因與執行手段即可能無所附麗。因此，都市更新應有公共利益之價值。 (三)條文內所隱含之公共利益 依都更條例第6條規定：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣(市)主管機關得優先劃定為更新地區：一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。四、建築物未能與重大建設配合。五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」以及第7條規定：「有下列各款情形之一時，直轄市、縣(市)主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區；並視實際需要訂定或變更都市更新計畫：一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。二、為避免重大災害之發生。三、為配合中央或地方之重大建設」。 由此可知，優先劃定更新地區(都更條例第6條)以及迅行劃定更新地區(都更條例第7條)具有一定之公共安全、衛生、交通、治安、災害避免之目的，或許可以成為都市更新的公共利益之認定方式之一。 惟有問題的是，未經劃定更新地區之自行劃定更新單元之情形，是否具有公共利益?按都更條例第11條規定：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」亦即，未經劃定更新地區之自行劃定更新單元可以基於「利己」之理由(促進其土地再開發利用或改善居住環境)，申請實施該地區之都市更新事業。若准其得實施都市更新，則都市更新之誘因與執行手段自然可以適用於未經劃定更新地區之自行劃定更新單元之情形。此時，未經劃定更新地區之自行劃定更新單元是否具有公共利益而可以適用上述之誘因與執行手段則有問題。而未經劃定更新地區之自行劃定更新單元公共利益之認定，並無明確內容，其公共利益之界定即有困難。 (四)都市更新公共利益認定之實例 關於都市更新公共利益認定之實例，透過司法院法學資料檢索系統，發現可以分為三種不同之認定實例，茲說明如下： 1.高等行政法院之認定 若「促進公共利益」係都市更新應具有之目的，如何具體認定個案具有公共利益?茲舉以下數例說明：臺北高等行政法院100年度停字第67號裁定認為：「揆諸都市更新條例第1條規定之旨趣，都市更新之實施具有促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之公益目的。本件相對人為辦理都市更新所作成之原處分，並非只攸關參加人之私利，尚具達成公益之目的，是本件於參加人實施系爭都更案僅至地基工程階段，即對原處分裁定停止執行，阻斷其後續之進行，亦難認對公益無重大影響。」 2.台北市政府之認定 最高行政法院101年度判字第394號判決中，台北市政府(被上訴人)認為：參加人(實施者)就系爭都市更新案之基地整體規劃開發，改善窳陋都市環境，同時考量周邊環境條件，分別就量體及色彩環境調和、人行步道、更新單元規模等事項納入整體設計，確對都市環境、景觀產生公共利益。 3.實施者之認定 同案中，實施者亦提出公共利益之界定：「系爭都市更新案實質上已完成復甦都市之機能，並發揮改善居住環境之公共利益，完成違章建築戶之安置，並順利拆除舊違章建築物，解決地區停車位不足之問題，提供開放之人行空間，更因本件都市更新案之實施，增進權利價值高達2至3倍，全體地主均同蒙其利。」 上述都市更新公共利益認定之單位基於不同觀察角度與立場，有各自不同之判斷方向。惟上述之三種見解與都市更新之立法意旨是否相同，是否合於憲法保障財產權之價值，實應審慎評估。 三、公共利益之探討 (一)憲法之公共利益一般而言，憲法所稱之「公益條款」大部份指憲法第23條四種規範－即「防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」、「增進公共利益」，上述四種「公益條款」經常廣泛的被運用在「人民基本權利」之「保障」與「限制」。9依學界通說將「防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」此三種歸類為「消極必要」公益條款，主要目的在於排除個人做出有害社會或其他人之行為，而「增進公共利益」則被歸類於「積極必要」公益條款，主要目的在於希望個人權利之行使能有益於社會公眾之利益。 「公益條款」之功能，並非純粹「授權」國家可以為了社會公益，毫無忌憚的制定限制人民基本權利之法令。相反的，憲法授權國家為了社會公益而規範人民基本權利之同時，亦要求國家在限制「人民基本權利」時，也應衡量該限制是否過度侵犯到憲法所賦與人民享有之基本權利。因此，憲法之「公益條款」並非僅僅授權國家「單向限制人民基本權利」，同時也賦與人民對抗國家過度侵犯人民基本權之權。故憲法之公益條款具有「雙向限制」之功能。10 (二)都市更新之公共利益 都市更新之公共利益之規定，隱藏於都更條例第6條11、第7條，屬公辦都市更新行使公權力時之公益性與必要性之範疇12。惟都更條例劃定都更範圍除政府公辦都市更新外，尚有由民間劃定範圍，參照都更條例第11條未經劃定應實施更新之地區之自行劃定更新單元，亦即由民間自行依照主管機關所定基準，自行劃定都市更新單元，並依照都更條例第10條規定，實施都市更新。 亦即，都市更新單元範圍之實施者可分為「政府公辦」與「民間自辦」二種型態，惟都更條例第3條第1款13明定都市更新之方法，尚有「整建」及「維護」二種方式，顯見都市更新並不僅只於重建一途，但我國現行由「民間自辦」之都更地區，實施者通常為了獲取更新單元範圍內最大的容積率舆建蔽率，大部份皆採「單點式」、「推土機」的「重建｣模式，並未針對都市土地整體週邊環境或老舊建物，作整體規畫、復甦與輔導，爭先恐後的興建高聳入天、鶴立雞群之高樓大廈，忽略都更條例並非僅限於重建項目。尤其是目前國內之都市更新現狀，多半僅限於舊屋拆除之利益，實施者大部份皆為民間自行籌辦，且絕大多數更新範圍面積均不大，欠缺對於整個都市計畫的通盤檢討，貿然以多數決、代拆之方式，恐已違反憲法保障人民財產權甚鉅。14 吳庚認為立法者與執法人員對於都市更新「公益」或「公共利益」之真諦有所誤解，吳庚強調：「因都市更新所引發爭議的原因可能有下列二點：一、是立法者與執法人員對「公益」或「公共利益」的認知錯誤。認為團體優於個體，公益較私益有更高的價值，乃我國傳統文化的特徵，也反映在現行法規或執法人員的思維之中。 都市更新條例所採的所有權人或樓版總面積的多數決以及強制排除的措施，都是基於絕大數人的利益等同公益，少數個人則屬私益。殊不知當前通行的法學上見解，公益不是整個社群或其中大部份成員利益的總合，而是「各個成員事實上利益，經由複雜的交互影響過程，所形成理想的整合狀態」。在多元社會須持續的透過公開討論形成共識，而不是由公權力主體片面決定，都市更新建設美好的景觀當然是增進公益，但在過程中社會秩序保障個人利益，也是維護公益的一環。第二項原因是過分重視文書作業，而與現實狀況不符，申請都更的建商須提數十種文書、報告、繪圖等，表面看來似無瑕疵，但到現場看，並非如此……」15 。 吳庚指出立法者與執法者，長期以來對於公共利益與私人利益價值之誤解，使人誤以為公共利益之價值永遠大於私人利益。事實上，公共利益是各個成員透過複雜的交互影響過程，所整合出的理想狀態。 本文贊同吳庚分析公共利益與私人利益並不是零和關係之說法，對於個人依法取得之權利或利益之保障，亦符合公共利益之一種，而且公共利益並不應以受益對象之人數多寡而定。再者，吳庚認為都市更新主管機關太過重視書面及程序審查，並未針對都市更新之個案進行實地訪察，其結果將導致表面審查似乎完美，但忽略了更新後之建物與其周邊建物的調和、土地的容受及承載力，未與更新周遭建物及整體都市進行通盤性的規劃，極有可能產生鶴立雞群、高聳入雲單點式的都市更新，顯然未符合都更條例對於「公共利益」之基本要求。 且目前國內由民間自辦之都市更新，多半僅為單點推土機之重建模式，欠缺與都市計畫之連結，一昧的追求更新單元範圍高額容積，並未將更新單元範圍內之「人口密度」、「公共設施」、「環境之容受力」等相關重要之因素納入考量，將減損更新單元範圍周邊居民之生活品質，以及都市更新所帶來的「公共利益」之效用與程度。16 特別是都更條例歷經8次修法，其中7次修正，似乎皆由利益團體提出之，也將都市更新之實施者應以公部門主導為原則，轉為私部門主導實施，公部門擔任實施者之都市更新，屈指可數。17是以，我國都更條例之實施者可分為「完全公辦」18、「公部門劃定、私部門認領」19、「純粹私辦」20三種，前二種情形皆基於「都市計畫管制」，理論上應有一定之「公共利益」存在，惟本文認為「純粹私辦」係由民間自行劃設都市更新單元，並非在都市計畫指導與背書之下所進行21，故其「重大性」與「急迫性」倍受考驗。特別是「純粹私辦」係由民間自行畫設都市更新單元，並非在都市計畫指導與背書之下所進行22，其所自行劃定更新單元之判斷準則是否基於「公共利益」或「都市福祉」而畫設?抑或是實施者優先考量其投資報酬率、財務自償率與可獲取之最大容積獎勵，採取所謂「單點式」之更新23？再加上由民間所主導或發起之都更案，普遍存在的問題就是都市更新發動之門檻過低，更新範圍面積過小、資訊不透明化、對於少數權利人的保障不足、審議程序及控制密度不周，缺乏都市更新期間對住戶安置計畫、容積獎勵制度浮濫等相關問題，致使大幅降低都市更新之公共利益，進而影響政府公權力及公信力。 綜上所述，本文對於目前國內都市更新之實施者大部份皆由民間「純粹私辦」，且其劃定更新單元之判斷標準，是否基於「公共利益」或「都市福祉」而設保持存疑的態度。抑或是實施者優先考量其投資報酬率、財務自償率與可獲取之最大容積獎勵，採取所謂「單點式」及最有利之更新24，而劃定之更新單元範圍? 依據經驗法則，由民間主導之都更實施者，往往僅為增加都市更新單元範圍之不動產價值與開發利益為最高指導原則，可能將不具急迫性與必要性之私有土地，納入都市更新單元範圍內。因都市更新之實施者，一旦取得更新單元範圍內土地及合法建物之所有權人數與面積達到一定比例時，將可依照多數決之方式擴大都市更新單元範圍，屆時恐生「先射鏢再畫靶」之情形。 再者，主管機關若僅提供容積獎勵，卻未進一步的規範或要求都更實施者，應在都市計畫引導之下，難以有效達成都市更新立法目的，即：改善更新單元範圍居住環境、居民生活品質、提高住民防災功能、公共道路交通拓寬等，甚至亦將影響更新單元範圍周遭之居民其日照權、景觀權、通行權等權利。因此，由「民間自辦」之都市更新，雖可促進土地有效或高度利用、改善居住環境，但未必能與公共利益直接畫上等號。 四、多數決之探討 (一)民主政治與多數決之關係從小到大，我們就被教導著「少數服從多數、多數尊重少數」的民主觀念。25參照卡爾‧柯恩(Carl Cohen)於德先生的路線圖乙書中，對於民主是這樣的定義的：「民主，指的是一種管理社會的體制，在這種體制中的社會成員大致上皆能直接或間接的參與或可以藉由參與的過程中，去制定影響全體成員的決策。」26本文將針對民主的起源、發展、民主政治與多數決之關係及多數決的優缺點，做一個論述與分析，茲說明如下。 極端的民主社會中，在決定國家任何事務，為確保社會全體每一位成員的利益時，通常會採取所謂的一致決，但國家在進行任何事務，通常無法面面俱到全體受益，所以採取一致決的極端民主社會裡，幾乎不可能作出任何決定，況且當個人如果確定其自身權利，不會因個人與社會全體成員之觀點不同時，其權利亦不會受到剝削或侵害，那麼他就會更堅定的去選擇對本身最有利的方案，即便該方案與他人利益或公共利益不一致時，也不願意多花時間與他人協商或妥協。27故一致決所面臨最大的難處，在於少數成員擁有否決多數共識之權利。然而，理論上理想的民主社會，應該是經由人民持續熱烈的討論，並依照各項事務重要程度之不同，選擇各種適合的「決議規則」28，也唯有透過各種「決議規則」所作出最終決議，才是最符合人民期待。依此，不論是直接民主或是間接的代議民主國家，為確保社會的進步、國家之發展、法律之制定、政令之推行，總須經由人民直接作主或間接授權之方式，經過持續熱烈的討論後，選擇其適合的「決議規則」，不可否認的是這種「決議規則」通常指的是應取得百分之多少以上的同意門檻，也就是所謂的「多數決」。惟，制定「適合的」決議規則向來都是一個難題29，只能透過社會大眾反覆熱烈的討論，才能定出適合各種議案的「決議規則」，也才能凝聚大多數人之共識，迅速且有效率的加以執行與落實。30因此，「多數決」只是為協助「民主政治」作出有效率的決策工具之一，且不同的議題將因各議題所涉及之重要程度，進而影響「多數決」之尺度與定義，愈重要之議題需凝聚愈多之共識，反之則否，故理論上「多數決」之表決門檻，將因討論議題之重要程度而有所變動。 (二)都市更新之多數決 我國都市更新之立法目的為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境等。不難想像，若採用「重建模式」辦理都市更新時，受影響的層面不論是更新地區內之「所有權人數」、「土地面積」或是「建物筆棟(幢)數」影響重大，也直接影響到憲法保障人民財產權之規定，故更應側重於高度的「公共利益」之上，惟目前我國幾乎未明示都市更新之「公共利益」實際內涵為何?藉由「多數決」之方式強制剝奪他人財產是否合理?為本文之探求重點，本文將分別蒐集學界、行政機關與司法機關，對於「都市更新之公共利益」之見解與定義，茲分析如下。 都更條例對於實施者與更新團體法定門檻之要求比例，分別規定於都更條例第10條與第13，即：經主管機關劃定之更新單元或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意，方得提具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准。又更新團體須經更新單元內七人之土地及合法建築物所有權人自行籌組之。惟上開同意比例已達都更條例第22條，得免擬都市更新事業概要，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。 實施者及都市更新單元之法定表決門檻，皆採取所謂的多數決，然而，都更條例規定經劃定應實施更新地區，其劃定方式大抵可分為下列三種： 1.迅行劃定更新地區。 2.優先劃定更新地區。 3.自行劃定更新地區。 上述三種劃定方式係直接或間接經政府核准31，其區別實益主要是為了辨別辦理都市更新之急迫性，也分別影響各自在辦理都市更新之法定表決門檻，亦即只要符合該種更新地區之法定門檻，便可免經更新地區全體權利人之同意，逕行辦理都市更新。 (三)多數決之優缺點 水能載舟亦能覆舟，世間萬物皆有其一體兩面之處，故凡事應採中庸之道，過猶與不及皆不是件好事。「一致決」與「多數決」兩者皆為「決議制度」選項之一，這兩種制度並沒有誰好誰壞之問題。如前文所述，「多數決」制度之存在並非偶然，假使所有政策皆須經由全體公民或代議制度之立法者全體「一致決」才能定案時，那麼可能面臨最大的問題是所有決策無法定案，政府的施政也將會毫無效率。因此，才會發展出「多數決」制度，它可以化解少數者擁有否決多數決議之權利，巧妙的化解一致決所面臨的困境，亦可以透過這種決策模式來排除少數既得利益者抗拒改革。 惟，「多數決」雖可增進決策效率，防止少數者擁有否決多數人之情事發生，但並非所有決策皆可採用「多數決」制度，誠如哈佛大學教授麥可•桑德爾(Micael Sandel)於正義第三講：一場思辯之旅課堂中，舉了一個有趣的例子，就是假設將藍球明星麥可．喬丹(Michael Jordan)或是微軟創辦人比爾蓋茲(Bill Gates)之財富，以「多數決」之方式強制徵用其名下三分之一的財產，做為政府提供窮人的食物和健康照護，及貧民居住、教育之經費，相信很容易取得大多數人的同意，但這樣的決議就是不正義，如此等同於剝奪了麥可．喬丹(Michael Jordan)與比爾蓋茲(Bill Gates)之財產權，否認了他們平時比別人更加專注於訓練、工作所累積而來的財富。 因此，本文認為即便是政府或國會，不能將「多數決」視為民主制度之萬用工具，並以此為前題去制定出任意侵害或剝奪人民「財產權」之法令，這是非常重要的一件事，因為「多數決」只是民主制度其中一種工具，此種工具並不能適用於任何議題之決議，特別是針對憲法保障人民之基本權利。如：生命權、財產權等，不能僅憑多數民意，而犧牲某些特定人的基本權利，因為這些基本權是受到憲法所保障的核心價值，不容許多數人任意侵犯與剝奪。也唯有如此，才能防止民主淪為「民粹思想」、「政治鬥爭」及「多數暴力」之情境。 (四)都市更新多數決之批判 都更條例第10條：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行籌辦都市更新，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第22條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」依此，都市更新之實施者取得更新單元私有土地及私有合法建築物之人數均超過十分之一，並其土地及私有合法建築物樓地板面積均超過十分之一之同意時，即可以多數決之方式，擬具都市更新事業概要，向直當地直轄市、縣(市)主管機關核准。 換言之，只要實施者依照都更條例第22條之規定，取得迅行劃定更新地區、優先劃定更新地區或自行劃定更新單元之法定門檻時，即可依照多數決免經全體所有權人同意，將更新單元內之全部合法、非法建物一併拆除重建。惟迅行劃定更新地區及優先劃定更新地區，或許具備一定公共利益之存在，得以多數決之方式辦理之，但自行劃定更新單元仍依照多數決方式進行，是否仍具有公共利益之尚未確定?32況且以多數決方式劃定更新單元實施都市更新，主要問題在於更新單元內全部土地及合法建築物所有權人計算比例，亦即「人人一票、票票等值」之問題。申言之，此種制度可能使獨棟透天厝與區分所有權建物在計算與認定同意參加都市更新之表決權相同，進而侵害到少數權利人之財產權、居住權及其他應有之權利未受合理且完善的保障。故貿然以多數決方式自行劃定更新單元辦理都市更新，恐將造成更新單元內無迫切或必要參加都市更新之建物一併納入更新單元，此舉恐有違憲法對於人民財產權保障之規定及都更條例之立法意旨。 五、結論 (一)都市更新欠缺「顯而可見的」公共利益目前國內實務上更都更案例除了少部分因為重大災害（如九二一地震大）而從事之都市更新外，大部份皆欠缺「顯而可見的」的公共利益。另外，以自辦都市更新案例之實施者，其更新單元範圍之面積通常並不大33，積極爭取及創造容積移轉與獎勵，興建一棟棟高聳入雲的龐大建物，更新後之建物與當地街景設施、週圍其他建物其實並不協調；此外，土地有其固定之承載力，一旦獎勵容積或容積移轉過度濫用，對外勢必造成更新單元範圍周邊居民之日照權、景觀權、通行權、公共設施使用等權益大受影響；對參與都市更新經濟上原處於弱勢之住戶，可能因無力負擔更新後之高房價、社區管理費等龐大支出等因素，而被迫遷離，違背都更條例立法目的側重於在增進「公共利益」。況且都市更新影響更新單元內權利人之財產權甚鉅，一旦缺乏「公共利益」時，不僅應收回核定之容積獎勵及租稅減免等獎勵措施，甚至也失去了辦理都市更新之合理性及必要性。 (二)政府未能指導都更案例具備高度之「公共利益」 都市更新單元範圍之擬定屬於計畫高權，且都市更新為整體都市計畫之一環，理論上實施者應以公辦為原則民辦為例外，並應以公共利益為前提進行之。惟現行都市更新之實施者恰好相反，以民辦為原則公辦為例外，如此一來由民間主導之實施者，便會積極的介入對於更新後有龐大商業利益之地區進行整合，甚至因為建築利益而要求其他公共設施進行變更，卻反而忽略了真正窳陋，亟需辦理都市更新之地區，因缺乏辦理都市更新之商業利益而乏人問津，導致社會資源與公平正義分配不當，故政府更應主動介入積極作為，才能將都市更新制度更有效的運用，也才能徹底解決都市老化的問題。 (三)多數決之問題 都市更新最為人詬病之問題在於多數所有權人，以多數決之名義，進而排除少數所有權人之財產權，其主因在於各級主管機關對於都市更新之公共利益定義不明，使有心人士得以操控都市更新，政府應更加明確與具體的建立都市更新指標。再者，多數決代表的另一層意涵，即是少數人應得之權利並未獲得實質之保障，貿然的採用多數決進行都市更新，將無更新必要之建物，強制納入更新單元參加都市更新，恐已侵犯憲法保障人民財產權之虞。 註釋 1.黃正義(1987)。都市更新論。台北市：台灣省都市研究研究學會，頁1。2.蔡茂寅(2012)。「公法宏觀視角下的都市更新芻議」。月旦法學教室。第118期，頁83略以：「……我國的都市發展由於種種歷史因素以及各種法規面、執行面之生理、病理因素所致，馴至造成目前脫序、混亂的局面，都市景觀之窳敗、居住環境之惡劣、乃至因之滋生之公共安全疑慮等，不但業已成為都市發展之瘤，抑且對國人的美意識產生重大不良影響。為解決此等問題，都更條例乃於一九九八年完成立法，並即公布施行，其必要性可說無待深論。然而時隔十餘年，都更條例雖然幾經修正，但是成功的都更案例可說尚在雲深不知處，而都市之窳敗如故、俗惡如故、公安缺失亦復如故，就結果論論之，都更條例顯然並未發揮其應有之功效。……」。 3.林明鏘(2012)。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會。台灣環境與土地法學雜誌。第3期，頁25。 4.蔡志揚(2012)。良心律師教你看穿都更法律陷阱。台北：三采文化出版事業有限公司，頁4略以：「……對於許多都市更新案實際上所面臨的真正難題－『並非獎勵不夠，而是權益分配及保障』的問題，卻始終未在關注之列。都更條例的歷次修正，多半為降低門檻、簡化程序的條文，對於地主權益保護的相關配套，往往未加考慮周延……」。 5.參照都市更新條例第3條第4款規定：「四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。」 6.蔡志揚(2012)。從「文林苑」案看「都市更新條例」修法。月旦法學雜誌，206期，頁103略以：「……依據臺北市政府都市發展局提供的資料，截至二ｏ一二年三月止，臺北市已通過核定之都更案有一百二十五件，都市更新單元面積平均值為三千零二十八平方公尺(約九百十五坪)，其中委託建商實施共一百一十二件，自組更新會實施共十一件，鈛辦更新僅二件，可知目前實務上之都市更新絕大多數為『民間辦理』……」。 7.中華民國101年10月04日監察院，101內正0029號糾正案，頁1-4略以：「我國都市更新推動過程中，業者、政府及地主間缺乏信任為目前最大問題，不僅使都市更新本質被扭曲，亦造成都市更新績效不彰，內政部為都市更新條例之中央主管機關，卻未建立良好協商之機制及值得信任之平台，亦未就現行都市更新推動方式之缺失、劃定更新地區或更新單元之具體認定標準及應踐行之程序，以及以多數決機制強制參與都市更新之作法等，適時檢討修正，核有疏失，爰依法提案糾正乙案。……現行都市更新以民辦為原則，公辦為例外，不僅無法落實增進公共利益，亦造成私人利益衝突糾紛不斷，內政部未就現行都市更新仕動方式之缺失積極檢討，謀求改進，顯有疏失……」。 8.蔡宗珍(2012)。惡行抑或惡法?－文林苑都更爭議的省思。台灣本土法學雜誌，第198期，頁1-4。 9.陳新民(1992)。憲法基本權利之基本理論(上)三版。台北：三民書局，頁182-186。 10.陳新民(1992)。論憲法人民基本權利的限制(上)。律師通訊，第154期，頁22-24。 11.林明鏘(2012)。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會會議紀錄。台灣環境與土地法學雜誌，第3期，頁27略以：「……公共原則，什麼叫公益?公益很簡單，集各種私益合起來叫公益，但公益的範圍就不容易界定了。我認為集所有私益合起來叫公益，所以公益跟私益並不是一個對比的概念，公益是個別私益聚集再一起有互相作用，實施者的私益、建商的私益和住戶的私益，中間會產生一些互相比較問題，公益需要具體的『個案判定』。公益在都更條例第6條所明文列舉事項之中，公益的要件在哪裡呢?也在第6條，每款規定都是公益的具體要項，公益還需要去外找嗎?在我們都市更新條例裡面就有，怎麼會沒有公益的判準呢?」。 12.戴秀雄(2012)。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會會議紀錄。台灣環境與土地法學雜誌，第3期，頁35略以：「……都更條例第5、6、7條分別規定劃為更新地區的指標、要件，尤其是在第6、7條分別規定優先及迅行劃定更新地區的要件，以確保公辦都更行使公權力時的公益性與必要性。」 13.參照中央法規標準法第8條第1項。 14.蔡志揚(2012)。「都市更新公共利益與財產權保障限度之本質」。台灣環境與土地法學雜誌，第2期，頁97-107。 15.吳庚(2012年4月12日)。要求「公平合理，清新健康」的都市更新－反對台北市政府粗暴都市更新案。上網日期：2012年9月21日。網址：http://antiurbanbulldozer.wordpress.com/ 16.蔡志揚(2012)。都市更新公共利益與財產權保障限度之本質。台灣環境與土地法學雜誌，第2期，頁98-107略以：「……目前國內都市更新實務現狀，多半只有舊屋改建之利益，相關公共設施配置不足、防災功能提升有限，欠缺整體都市計畫檢討與考量之程序，使得其創造之公共利益程度不夠，反而因為高額容積之獎勵，卻減損了周邊居民環境、日照、景觀、通行、防災、鄰房安全、公共設施使用等權益，都市更新事業計畫所預期增進之公共利益因此又大打折扣……」。 17.林明鏘(2012)。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會會議紀錄。台灣環境與土地法學雜誌，第3期，頁25-26。 18.參照都市更新條例第9條。 19.參照都市更新條例第10條。 20.參照都市更新條例第11條。 21.戴秀雄(2012)。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會會議紀錄。台灣環境與土地法學雜誌，第3期，頁34-35。 22戴秀雄(2012)。「都更條例的法制修法與機制探討」座談會會議紀錄。台灣環境與土地法學雜誌，第3期，頁34-35。 23.蔡志揚(2012)都市更新公共利益與財產權保障限度之本質。台灣環境與土地法學雜誌，第2期，頁98略以：「……依據台北市政府都市發展局提供的資料,截至101年3月止,台北市已通過核定之都更案有125件，都市更新單元面積平均值為3028平方公尺(約915坪)，其中委託建商實施共112件，自組更新會實施共11件，公辦更新僅2件，可知目前實務上之都市更新絕大多數為『民間辦理』，由於是民間辦理，不論是建商或居民自組更新會實施，基於自身財力及投資報酬率的考量，絕大多數的基地面積均不大。而在有限的基地面積下，以投資獲利或財務自償的觀點，當然以基地條件可爭取之最大容積率，以及最有效率可得回收成本、獲取利潤之方案來作規劃設計，因此絕大多數的更新單元內，僅見小面積之基地規劃，座落有單棟或雙棟式超高層之建築物，建築物之外的法定空地則以開放式空間廣場、人行步道或騎樓設計……」。 24.蔡志揚(2012)。都市更新公共利益與財產權保障限度之本質。台灣環境與土地法學雜誌，第2期，頁98略以：「……依據台北市政府都市殇展局提供的資料,截至101年3月止,台北市已通過核定之都更案有125件，都市更新單元面積平均值為3028平方公尺(約915坪)，其中委託建商實施共112件，自組更新會實施共11件，公辦更新僅2件，可知目前實務上之都市更新絕大多數為『民間辦理』，由於是民間辦理，不論是建商或居民自組更新會實施，基於自身財力及投資報酬率的考量，絕大多數的基地面積均不大。而在有限的基地面積下，以投資獲利或財務自償的觀點，當然以基地條件可爭取之最大容積率，以及最有效率可得回收成本、獲取利潤之方案來作規劃設計，因此絕大多數的更新單元內，僅見小面積之基地規劃，座落有單棟或雙棟式超高層之建築物，建築物之外的法定空地則以開放式空間廣場、人行步道或騎樓設計……」。 25.廖敏媜、張淑惠、陳美燕、陳彥穎(2012)。新北市：康軒文教事業股份有限公司，頁84-85略以：「……透過表決的方式來決定班級事務，少數人應服從多數人的決定。......選舉班級幹部的結果或班會做成的決定，不一定人人都能滿意。但是，服從多數人的決定、尊重少數人的意見，是民主生活應有的態度。」 26.卡爾‧柯恩(Carl Cohen)(2005)。德先生的路線圖－民主理論如何實踐?(聶崇信、朱秀賢譯)。香港：商務印書館有限公司。頁9。 27.宋智慧(2011)。資本多數決：異化與回歸。北京：中國社會科學出版社，頁18。 28.卡爾‧柯恩(Carl Cohen)(2005)。德先生的路線圖－民主理論如何實踐?(聶崇信、朱秀賢譯)。香港：商務印書館有限公司。頁55略以：「……民主並非理所當然地僅僅依靠某一種決議規則。根據社會的不同性質及其不同的問題，不同的規則，都可以用作民主的寶貴工具。……」。 29.卡爾‧柯恩(Carl Cohen)(2005)。德先生的路線圖－民主理論如何實踐?(聶崇信、朱秀賢譯)。香港：商務印書館有限公司。頁56略以：「……民主規則幾乎都毫無例外地規定需要百分之多少參與者的同意，才能決定要處理的問題。提高這種百分比的要求，並不一定就相應地增加了民主性。要求的百分比過高或過低都可能不利於民主。在一定性況下選擇最佳的決議規則是件難事。」 30.道爾(Robert A. Dahl)(2006)。民主及其批判(DEMOCRACY AND ITS CRITICS)(李培元譯)。台北：韋伯文化國際出版有限公司。頁217-218略以：「……我們之所以會認為民主政治必須透過多數決議的方式來表現，其實只是掌握到多數決議的消極含意而已，也就是任何一項法案必須獲得多數同意才可能成為法律。但是，早期提倡者們顯然更加重視多數決議的積極含意。所謂多數決議的積極含意是指，多數同意不僅是立法過程的必要條件而已，更且是充分條件。倘若按照這項積極含意來思考，難免會觸及到多數決議背後幾個潛在的疑慮，至今仍沒有任何令人滿意的方式可以解答。」 31.蔡志揚(2012)。良心律師教你看穿都更法律陷阱。台北：三采文化出版事業有限公司，頁155略以：「……都市更新單元劃定方式，分為『迅行劃定』、『優先劃定』、『自行劃定』三種，前兩者是由政府『主動劃定』，後一者則是先由申請人依據政府公布的劃定基準申請，再由政府『被動』准予劃定。……」。 32.何彥陞(2012)都市更新條例的法制議題與修法方向。台灣環境與土地法學雜誌，第2期，頁12-20。 33.蔡志揚(2012)。都市更新公共利益與財產權保障限度之本質。台灣環境與土地法學雜誌，第2期，頁98略以：「……台北市政府都市發展局提供的資料，截至101年3月止，台北市已通過核定之都更案件有125件，都市更新單元面積平均值為3028平方公尺(約915坪)，其中委託建商實施共112件，自組更新會實施共11件，公辦更新僅2件，可知目前實務上之都市更新絕大多數為『民間辦理』……」 |
