| □何彥陞／逢甲大學土地管理系 助理教授 □翁子閔／逢甲大學土地管理系 碩士班 |
若公部門依照都市更新條例第6條、第7條規範制定劃定更新地區，一定程序上需符合公共利益，但目前在更新單元的劃定上，各地方政府僅透過都市更新條例第11條規定，由民間自行劃定更新單元。私部門自行劃定更新單元，在諸多限制下，符合公共利益便非首要之務，因此在更新單元劃定上該如何兼具社會公共利益實有探討之必要。另外，關於自行劃定更新單元的評估指標非常多元，各地方政府會依照自身縣市之發展而擬定不同的準則。但沒有明確之規劃程序原則，亦未周詳考量公共利益的層面，使單元之劃定缺少足夠的參考依據，因此在擬定評估項目時就未能與公共利益的整體規劃作連結，缺少其價值的判斷。 故本文欲探討各縣市政府在劃設更新地區及單元的不同準則，詳細列出整理並比較其不同，並分析更新單元劃定基準與公共利益之關聯，俾利後續地方政府研擬更新單元劃設評估項目之參考。 |
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一、前言 由都市的生態歷程來看，都市的發展會面臨成長、波動、退化、復甦或沒落等四個階段，當都市經過一定年限後開始進入老化階段，其都市狀態與機能也會開始退化，面臨建物窳陋、居住環境品質不佳、公共設施不足或都市機能衰退等狀況，為了解決諸多問題，都市更新實有其必要性，不僅能促使都市機能復甦，亦可增進都市發展狀況，甚至遠離退化沒落之情況發生，進而促進公共利益。1近年來都市更新發展趨勢，開始朝向民間為主、政府為輔的方式前進，2為提高實施者參與並加速都市更新業務之推動，其劃定門檻也逐年降低、寬鬆，使得原本所有權人該有之保障也未能加以重視。3都市更新條例第6條、第7條關於更新地區之劃定規範，皆屬公部門劃定，且兼具一定之公益色彩。4惟都市更新條例第11條，係由民間依自行劃定更新地區，但由民間所發起之都市更新，受限實施者之能力或財力等因素，使得都市更新面積規模過小，而無法達成都更之「規模經濟效益」，如此結果與都市更新條例第1條意旨，即是「增進公共利益」似乎無法相互呼應。5因此都市更新的範圍劃定，該如何兼具社會公義，實有探討之必要。 二、文獻回顧 (一)更新地區與更新單元之劃定劃定更新地區是政府推動都市更新的第一項工作，考量都市更新案如果為小規模面積開發，對都市整體發展之助益必定不足，因此在政府資源與財政有限之狀況下，須確立重點開發地區以進行都市更新。 當決定都市更新之範圍後，便能在更新地區上繼續劃定更新單元，以利推展其後續事業，故劃定出更新地區與更新單元的範圍就是辦理都市更新的重要工作。目前參照都市更新條例之規範下，將劃定更新地區方式整理如下：  都市更新條例與其相關法令確立了劃定內容，涵蓋範圍極為廣泛，對於建築物窳陋且防災不足，居住環境惡劣妨害公共安全與治安，或影響都市發展及遭遇重大災害等因素，皆是劃定更新範圍的基準，但在相關劃設法令部分缺少詳細之說明，並無足夠明確的指標標準，目前地方政府在更新地區的劃設僅依照都市更新條例第五條、第六條、第七條規範去執行，因此在更新地區之劃設部分尚未能做全面調查和比較之依據。6 (二)都市更新之公共利益 公共利益為典型的「不確定法律概念」，定義不易。且公共利益並無法做出一個放諸四海皆通用的標準，亦會隨著社會的變動和時代更迭，以產生不同的思考和價值評斷。7目前依司法院前大法官吳庚解讀，指出公共利益不是一個群體社會或大部份成員利益的總和，是各個成員事實上的利益，經由複雜且相互影響的狀態交織而成，已達到理想的狀態。8該如何做才能達到這樣的狀態呢? 就是正當程序的問題而已。9故不同的公共利益間該如何調和，應依照國家根本大法之憲法為主，輔以國家和社會的現實狀況，判斷其最高價值理念，作為公共利益之概念標準。另外，人民的基本權利固然受到憲法保障，但為了增進公共利益是得以用法律限制之。10因此務必遵照正當程序和比例原則，方可被認為符合憲法也符合公益的限制。11 都市更新與公共利益的關係密不可分，但究竟什麼是都市更新所追尋的公共利益呢? 事實上都市更新條例第1條即開宗明義指出，其目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境、增進公共利益。都市更新建設美好的願景必然是增進公益，但在過程中社會秩序保障個人利益，也是維護公益的一環。12 都市更新是以促進土地有效利用並改善居住狀況，但並非必然就能與公共利益直接連結，13根據監察院101內正第29號糾正案提出糾正，監察院認為若由民間主導辦理之都市更新，往往是以增加更新地區的不動產價值、獲得開發利益及追求最大私益為主要目的，已經與都市更新條例之立法目的增進公共利益有所悖離。14 因此都市更新事業下的公共利益，必須極具有「高度」之公益性，且其衡量之指標、權重或判別等，在符合公共利益上都是不可或缺者。15另外，對於都市更新之實施具有許多政策上的誘因與執行手段，例如容積獎勵、租稅優惠、徵收、強制拆除等，故在執行都市更新上，若沒有考量到公共利益，則上述誘因與手段都將失所附麗。16除此之外，都市更新事業內容也須依循都市計畫之引導，才得以實現更新事業範圍內的共同利益，17故這一切都有賴一個正當且完善的法律程序，並透過居民凝聚共同意識和共識，才得以確立之。 三、現況分析 (一)各直轄市、縣(市)地方政府在更新地區和更新單元劃設之比較都市更新係屬地方事務之自治事項，由各地方政府視各該都市計畫之發展及執行情形，分別各自規範，予以區分不同之更新單元劃設基準，以收因地制宜之效。故本研究將各個直轄市、縣(市)地方政府劃設基準整理列表並分析之。 1.更新單元內面積規模之規範 更新單元的範圍往往決定該更新事業能否達成都市更新之目標，若是劃定範圍若過大，不僅地主整合困難，也將導致財政負擔過重，使得都市更新不易推動；反之若劃定範圍過小，對於開發商投入後所獲利潤較不足夠，在政府期待方面也將無法改善目標並達到最有效益之結果。18 在地方政府對更新單元面積規模都各自有其規範，對於劃定的方向以完整街廓為原則，對於同一街廓臨路面積也有完整規定，也表明若是有特殊例外情形，經都市更新審議委員會通過後可放寬其標準，但多數縣市對此部分仍有最低面積規模之要求，畢竟更新單元要有適當的規模，才能使其單元內和附近地區都帶來有效的改善。19  當土地及合法建物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元。20目前地方政府對於未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元中，也建立了詳細評估的指標，所擬定基準大多是依據都市更新條例中的規定，並將其轉化成更具體的細項，用來評估更新單元內的建物和環境之狀況，共分成：建物狀態、地區外在環境、社會經濟環境。 將地方政府對自行劃定更新單元建築物及地區環境評估的準則共分成建物狀態、地區外在環境及社會經濟發展三個方向，且整理如下方表格，並比較各縣市在法規擬定上之差異。    註釋 1.黃正義，1987，都市更新論(再版)，台灣省都市研究學會，頁1。2.林明鏘，2012，「都市更新與居住正義－從文林苑案談起」座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，206期，頁270。 3.蔡志揚，2012，良心律師教你看穿都更法律陷阱，三采文化出版事業有限公司，頁4。 4.蔡志揚，2012，良心律師教你看穿都更法律陷阱，三采文化出版事業有限公司，頁155。 5.陳明燦，2012，公共利益與財產權保障－兼論我國《都市更新條例(草案)》，國會月刊，第40卷第10期，頁47。 6.廖嘉鈴，2008，從防災角度探討劃定都市更新地區評估指標之研究－以台中縣大里市為例，逢甲大學都市計畫研究所碩士班，頁10。 7.陳新民，1999，憲法基本權利之基本理論(上)，元照，頁134-197。 8.吳庚，2012，都更未爆彈知多少，載於中國時報(2012/04/05)。 9.陳立夫，2012，「都市更新與居住正義－從文林苑案談起」座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，206期，頁283。 10.憲法第23條：以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。 11.陳新民，1999，憲法基本權利之基本理論(上)，元照，頁134-197。 12.吳庚，2012，都更未爆彈知多少，載於中國時報(2012/04/05)。 13.陳立夫，2012，「都市更新與居住正義－從文林苑案談起」座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，206期，頁283。 14.參照中華民國101年10月04日監察院，101內正29號糾正案，頁1-4。 15.陳明燦，2012，公共利益與財產權保障－兼論我國《都市更新條例(草案)》，國會月刊，第40卷第10期，頁47。 16.何彥陞，2012，都市更新條例的法制議題與修法方向，台灣環境與土地法學雜誌，第1卷，第3期，頁13。 17.陳立夫，2012，「都市更新與居住正義－從文林苑案談起」座談會會議紀錄，月旦法學雜誌，206期，頁283。 18.高翊倫，2009，都市更新單元劃定程序之研究－以台南市中國城為例，頁12。 19.財團法人都市更新研究發展基金會，2002，都市更新魔法書。田園城市，頁220~260。 20.都市更新條例第11條之規定。 |
