| □鄭文隆／財團法人臺灣營建研究院 董事長、前交通部國道新建工程局 局長 |
| 國道三號高速公路是臺灣交通建設發展的重要里程碑，除有效疏解中山高速公路趨近飽和的交通流量之外，亦平衡了沿線的城鄉發展。規劃設計理念的轉變由早先的實用取向，更導入了美觀及創新的思維，同時也將生態環保、地形特色、地區文化及公共藝術做結合，路線規劃也因各式先進工法的引進及橋隧技術漸趨成熟更具多樣性；施工過程中用地取得的突破與工程管理轉變，均使臺灣工程界的發展提升至更高的層次。筆者自民國79年擔任國工局副局長起，迄全線通車止，在國工局服務了十餘年，見證了國道三號高速公路十餘年施工的蘊涵，除了培育諸多傑出的工程人員外，同時也累積了豐富的工程技術經驗與資料，故回顧此段歷史，留下記錄。前瞻未來，當以經驗傳承為先，期使相關工程規劃經驗、技術、典籍、文獻記錄等能有系統之彙整、發表與推展。 |
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一、前言 福爾摩沙高速公路，編號為中華民國國道三號，簡稱福高，是臺灣第二條南北向的高速公路，一般俗稱為第二高速公路(簡稱二高，包括北二高、中二高與南二高)，亦是臺灣最長的高速公路。全線穿越臺灣西部主要的平原與丘陵地帶，除有效疏通中山高速公路趨近飽和的交通流量之外，平衡城鄉發展也是這條高速公路非常重要的功能之一，與中山高速公路較不同的地方是主要通過的城鎮大多為鄉村地區，所以車流量較小，而這些城鎮也因高速公路的經過而帶動觀光業發展，進而提升地方經濟。第二高速公路興建計畫，最早規劃的是北二高工程計畫，其中包含汐止至香山段、台北連絡線及桃園內環線(國道二號)；北二高完成後再推出二高後續計畫，二高後續計畫的構想始於一日生活圈的概念，為環島高速公路網的前置計畫，除主線香山至林邊段外，計畫內容另包含基隆至汐止段、台中環線(國道四號)、中橫高速公路霧峰埔里段(國道六號)、台南支線(國道八號)及高雄支線(國道十號)等橫向高速公路工程。 第二高速公路從北部開始，分別在汐止系統交流道(新北市汐止區)、新竹系統交流道(新竹縣寶山鄉)與彰化系統交流道(彰化縣彰化市)與國道一號(中山高速公路)交會。其中汐止到新竹的路段，切入較內陸的山區鄉鎮，新竹到彰化經由濱海地區，彰化以南則沿山區開設，直到南端的林邊為止，均是採取與中山高平行的路線。相對於中山高較為直線的規劃，第二高速公路因適應地形與避開人口稠密的市鎮，路線明顯較多迂迴，且沿途大量使用高架橋穿越不平坦的地形，工程難度較國道一號高許多。 第二高速公路全程共有14個隧道路段，其中有9個是聚集在臺北盆地南邊的山區，沿線最長的隧道為1,875公尺長的木柵隧道；車道配置主線部份中和至鶯歌及霧峰至南投為八車道；九如至林邊為四車道，其餘則為六車道，環支線部份高雄支線燕巢系統至鼎金系統交流道及台中環線中港系統至后豐交流道為六車道外，其餘為四車道；另外，於規劃設計時，服務性交流道64處、系統性交流道18處、收費站11處、服務區共7處，相關資料詳表1。   第二高速公路工程推動時機始於中山高速公路通車之後，工程施工於民國76年起，直至民國93年1月11日全線完工通車，施工期程長達17年。然第二高速公路的建設總期程原設定於民國92年底完工，興建次序分別是北二高、南二高，再接續中二高。在整體計畫執行過程中，由於南二高的推動相當順利，中二高也因此提早兩年開始進行，然而大型建設工程往往會面臨各種施工上非預期的困難，導致總工程進度落後一年，又加上民國88年921大地震的影響又落後一年，所以最後第二高速工路完工時間為民國92年12月31日，於次年1月11日正式通車。整體施工期程正好與民國76年政府所訂定的計畫相吻合。 從預算的角度來看，第二高速公路乃當時政府來臺灣後最大的公共工程建設，當時在行政院核准的預算分別是北二高1,708.1億、二高後續計畫是5,251億，另外再納入東西向快速公路的彰濱快官段152.7億，總工程經費達7,111.8億。第二高速公路自民國82年起，陸續分段辦理用地取得及設計發包施工，其間因社會環境及技術變遷，例如土地未如興建北二高時期大幅上漲，同時工程技術提升，採用大量高架橋設計，故用地面積大幅減少等，至民國88年下半年全部發包完成後，已較原估算經費減少2,266億元，其中，用地費降低988億元，工程費減少1,278億元，而二高後續計畫於93年初完成，再加計未使用的預備費276億元，總計節約之經費為新臺幣2,542億元，創下重大工程建設有鉅額繳庫的罕例。 北二高於民國76年開始施工，計畫初期因工程施工推動困難，因此於民國79年1月5日成立了國道新建工程局，由國道新建工程局接續執行相關工程計畫的推動及執行。整體來說，第二高速公路在許多方面都是相當特別的，如此大型的公共工程除如期完工之外，更大量降低了預算金額，而藉此計畫成立的國道新建工程局也對臺灣的工程型態轉變與文化產生很大的影響。 二、規劃設計 民國60年，中山高速公路規劃時全台小客車數量約五萬輛，而民國67年中山高速公路通車後，適逢臺灣經濟發展，全台小客車數量也大幅增加；民國70年，小客車數量已達五十萬輛，之後仍持續快速成長；至民國80年，小客車數量已突破450萬輛，20年間成長了九十倍。中山高速公路通車後，政府基於全台小客車數量急速成長，於民國73年6月便開始著手進行北二高可行性研究，民國74年12月開始進行北二高工程規劃，二高後續計畫則於民國76年8月進行可行性研究，並於民國78年7月進行後續工程規劃。北二高進行工程規劃時，諸多規劃細節仍是由當時興建中山高速公路的工程人員負責，所以在北二高的諸多細節、整體設計…等，仍可看到中山高速公路的直接影響，例如：中山高速公路與北二高的橋墩設計皆採較為方正、類似沉箱造型的設計。至於二高後續計畫則因成立了國道新建工程局，同時也加入了許多新進工程人員，檢討了中山高速公路及北二高的規劃設計並提出了不同的設計思維，所以在設計型態上便與北二高規劃之初有所不同。 中山高速公路規劃設計時，當時臺灣的經濟狀況並不富裕，因此在設計理念上多以「實用」為原則，從中山高速公路上可以看出當時的設計都較為簡單、粗獷；到了北二高的規劃設計時，設計理念已從原先的「實用」再加上「美觀」，進而提高整體的精緻度；到了二高後續計畫時，除了「實用」及「美觀」之外，更添加了「創新」及「環保生態」的思維，除了橋墩設計、路面設計導入不同的做法外，沿線收費站的設計皆不相同，並同時將地區的生態、地形特色均納入設計考量。 構成高速公路的三大部份是路堤、橋樑及隧道，在中山高速公路規劃設計時，多採用由橋樑決定道路的行經路線；然而，到了第二高速公路工程興建時，由於當時已掌握了高架橋的施工技術，所以無需再以橋樑的位置做為控制點，故在路線的選擇上變得具多樣性，因此，路線的規劃改以「環保」的角度為出發點，盡可能地減少挖方及削坡，大幅保留自然地形原貌。於此同時，在道路的坡度設計上也有不同的轉變，中山高速公路的最大坡度設計為5%，而二高的最大設計坡度則調降至3.5%，更提高用路的安全性。 從設計的角度來看，第二高速公路的設計強調美觀及創新，以橋墩為例，中山高速公路的橋墩均為方正、剛硬的形象，而北二高的牛欄河橋也是採用中山高的設計，橋墩造型為22公尺×3公尺立方體；然而到了二高後續計畫，橋墩設計造型則較為流線，並且在橋墩的側邊開鑿了溝槽設計以利水線順勢而下。另一方面，國道建設之構造比(路堤、橋樑及隧道之比重)也在此時顯著變化，詳表3，其中橋樑便佔了相當高的比例。在自動化工法的技術運用下，諸如支撐先進工法用於北二高便有3座1萬公尺以上的橋樑，而用於二高後續計畫更有47座高達13萬公尺以上，其他另有節塊推進工法、平衡懸臂工法、預鑄斜撐版工法及預鑄節塊工法，詳表4，皆有效地解決了北二高及二高後續計畫許多橋樑施作上的困難，並大幅縮減了工程經費。  另外，當時規劃設計的構想，亦體現在高速公路系統的橋樑規劃上，亦即在南北各佈設一座地標性的橋樑，分別是北部的碧潭橋及南部的高屏橋，藉此展現國內於橋樑工程的技術。後來，位於東部的冬山河橋也是北宜計畫中屬於地標性橋樑之一。 隧道工程於北二高施工初期規劃總計23座隧道，後因施工完成後，部份隧道合併僅剩18座，加上二高後續計畫，現今第二高速公路隧道總計28座，詳表5及表6。北二高隧道工程施作時，23組隧道共46個洞口有半數以上因崩坍而施作兩次，二高後續計畫時，因北二高施工經驗的技術轉移，10座隧道均未再有崩坍的問題產生。其時北宜高速公路的隧道群也同時興建中，隧道工程技術亦獲得完美之整合。   第二高速公路的規劃設計除了路線規劃、橋隧技術及工法創新…等突破，同時亦有諸多困難需克服，舉例來說，臺灣多有低窪或地層下陷的地區，因此，在工程施作的過程中，往往會造成地方水系的改變，導致任何地區性淹水，地方便歸咎於國道工程施工的影響；但事實上，這是整個國土規劃需要長時間去研究分析和解決的問題，無法僅靠單一工程來解決。另外，二高工程施工時對周邊生活環境的影響，如道路開通後所帶來的噪音問題，也使得各種批評聲浪越來越大，因此，也特別規劃了隔音牆的設計。隔音牆造價每平方公尺一兩萬元，非常昂貴且效果有限，雖無法完善地解決問題，但卻有效地滿足了民眾的心理需求。 此外二高的規劃設計特別強調人文特色的表現，在二高工程興建時，政府相當強調地區與公共藝術的結合，所以現今許多服務區均設有代表當地文化的公共藝術作品，例如：苗栗縣西湖服務區，外形為兩座金字塔，分別佇立於高速公路南下及北上車道旁，中間以獨特的空橋相連，而串連兩座金字塔的空橋兼有咖啡廳及表演廳，向外望去，還可看到高速公路南來北往的車流。關廟服務區則透過「在地的點子」將關廟地區民眾的頭像和代表關廟的鳳梨草、小麥草的影像，利用電腦技術合成，轉印燒製於磁磚上，裝置於關廟休息站的洗手間內，每一影像都代表關廟的人文。 第二高速公路的工程規劃主要由中華顧問工程司參與居多，其規劃路段包含基隆至汐止、中和至關西及新竹至林邊，汐止至中和路段及關西至新竹路段則分別由中興工程顧問股份有限公司及亞新工程顧問股份有限公司負責。工程設計的分工更細，參與的設計顧問公司包含中華顧問工程司、中興工程顧問股份有限公司、林同棪工程顧問股份有限公司、亞新工程顧問股份有限公司、中鼎工程股份有限公司及昭凌工程顧問股份有限公司，各負責的設計路段詳表7。  三、用地取得 民國79年交通部臺灣區國道新建工程局成立，北二高興建計畫隨即加速推動，但卻馬上面臨「土地徵收」的棘手問題。過去興建中山高速公路，僅依公告現值加二成即取得土地，也還有民眾願意主動無償提供，所以在土地徵收上並無很多爭議。到二高興建時，適逢民國76年以來景氣的高點，國內股票與房地產大漲，以致市價與公告現值相差許多，是以當時民眾對政府以公告現值徵收土地，產生了很大的反感，加上民國77年臺灣解嚴，各種價值觀產生劇烈的震盪、跳躍及轉變，國內政治環境逐日開放，民主意識高漲，群眾抗爭事件也伴隨而來，因此也讓用地取得的過程面臨了極大的挑戰。第二高速公路取得用地之面積，於北二高為1,415公頃，二高後續計畫為3,439公頃，總計4,854公頃，相關用地地主數量及拆遷戶數如表8所示。整體路線穿越18個縣市、92個鄉鎮市區，用地經費總計1,368億元。  鑑於北二高的經驗，可知工程規劃與用地取得兩者之間的關係是息息相關，無法完全切割的，所以在二高後續計畫的規劃時，便特別注意盡可能地避開住戶群及相關重要設施，由表八可以看出，二高後續計畫無論是整體路線長度、取得用地數量及地主數量都遠比北二高來得多，但拆遷數卻大幅下降至1,615戶。 第二高速公路全段在用地取得的過程中，較為重大的抗爭路段包括中和土城段、桃園內環線、苗栗竹南路段、台中環線、南投竹山路段、雲林林內路段、台南善化路段及屏東路段。 中和土城段為北二高施作時所面臨土地徵收的第一個困難，由於沿線拆遷了許多民眾賴以生存的房屋、養殖魚塭，引起被迫遷移的民眾諸多不滿，抗爭手段皆相當激烈，如以潑灑鹽酸、硫酸、穢物等方式攻擊第一線的工程人員。後來採取的解決方式是先建後拆，先建好拆遷戶的新住所後，再拆除原住所，平息民眾的抗爭行為，而得以維持原規劃路線。 桃園內環線起始於兩百多名地主的抗爭，當時的桃園縣長劉邦友為爭取這兩百多名抗爭者的權益，反抗交通部而拒絕辦理土地徵收，用地取得遲遲沒有進展；後於行政院長郝柏村任內下令停建桃園內環線，而其結果反而又另外激發了當地兩千多名地主的抗爭，認為停建有損地方未來發展，於是縣長劉邦友為維護多數人的權益，轉而與原先的兩百多名地主疏通協調，進而順利完成土地徵收，讓後續工程得以順利施作。 竹南路段位於苗栗縣竹南鎮龍鳳里一帶，因交通部公路總局所規劃的西濱快速公路與國道新建工程局規劃的國道三號，在規劃時並未做完善的雙向連繫整合，導致路線公佈後正好將龍鳳里做成雙交叉型的包圍，所幸透過不斷的疏通而得以完成興建。 台中環線抗爭的過程中，當時的工程人員、國工局人員均被抗爭的群眾困於立法院之中，人身自由遭限制，後來在當地民意代表及當時的立法院長劉松藩協調之下，才順利解決此段抗爭並維持原規劃路線。 南投竹山路段在路線選擇上有濁水溪南岸、北岸之爭，期間因地方政治派系介入、北岸炒地皮傳聞等負面形象，讓路線之爭引起一陣風暴。為解決選線的問題，最後送交立法院表決，表決結果68：66，以兩票的些許差距得以維持原線。當時在場反對的立法委員曾明言要讓歷史來證明，事隔幾年後，因颱風來襲所造成的損害也證明維持原線是正確的決定。 雲林林內路段亦有山線、海線之爭，但在工程人員的不斷堅持及已逝廖福本委員的協助之下，始得維持如今之路線。 台南善化路段原規劃路線經過許多農舍及農地，而迴避了大型工廠及墓地，但由於迴避的墓地正巧為權貴家族所有，因此，當地居民多認為國工局在路線選擇上是為配合權貴而規劃，故而引起地方極大的不滿。後來國工局提議，並獲得交通部部長劉兆玄的同意及台南縣長陳唐山的理念支持下，路線的選擇改交由當地居民以投票方式決定。當時公投法雖尚未成熟，但亦因此而在投票方式的取決上經過非常慎重的規劃及討論，此路段也成為臺灣高速公路史上第一條透過公民投票而改線之路段。 屏東路段是由屏東縣長伍澤元帶頭抗爭，其時因高速公路規劃路線經過屏東地區最為熱鬧、人口數量最多的地方，全長38公里。縣長伍澤元基於開發外圍尚未繁榮的地區之目的，希望路線進入屏東後能以分流的方式，從屏東的兩側外圍繞過，全線長度增為76公里。當時在兩種不同理念的衝突之下，國工局並未接受伍澤元縣長的訴求，而伍澤元縣長也因此抗拒徵收土地，此路段的工程執行只好暫時中止，直至蘇嘉全縣長上任後才完成土地徵收，順利完成高速公路的全線開發。 在二高整個用地取得的過程中，不但沒有民眾願意無償捐地給政府用以造橋鋪路，甚至有部份地主意圖用搶種的方式來取得補償金。徵收過程從初期規劃、打樁、測量…等程序執行時，許多地主發現自己的土地在未來將被徵收，便私自密植或搶種高經濟作物或成長速度快速的植物，如木瓜樹、黑板樹等，故在會同縣市政府辦理查估時，對於地上物數量之認定便爭執不斷。最後發展出之作業方式為在初期規劃時便先以空照圖拍攝地區照，藉以確認其土地範圍內的原始地貌，而有效減少因地主搶種所增加的額外成本。 四、工程管理 第二高速公路興建時期，也是國工局處理最多工程案的時刻，當時重大的公共工程幾乎由國工局主辦或代辦，除了規模最大的第二高速公路之外，執行難度最高的北宜高速公路也同步進行中，需考量的層面多而複雜，因此工程管理理念也在此時期產生關鍵性的轉變。十大建設完成後，臺灣幾乎不再有重大的公共工程建設，以致國內工程技術發展暫時停擺，直至北二高開始著手進行規劃。然而，在北二高開始施作時，當年參與中山高速公路興建的工程師們有許多已經轉行，導致在施工技術上的傳承產生了落差。舉例來說，現今施工常見的平衡懸臂工法，在中山高速公路興建時，僅圓山橋運用到此項技術，直至北二高關西的牛欄河橋設計時才再度被使用，而也因為技術經驗的傳承斷層，使得牛欄河橋甫開工之際即發生嚴重工安意外，間接影響工程執行進度。其後在工程人員針對施作技術制訂出標準作業程序後，才得以順利完成。另外，當時臺灣營建業嚴重缺工，為解決工程施作所需的人力問題，於是便開始研究引進外籍勞工，協助執行臺灣許多的建設工程，所以，臺灣外籍勞工引進及推廣，也是在當時環境因素下所衍生出來的結果。 民國62年至63年期間，由於第四次中東戰爭爆發，石油輸出國組織(OPEC)為了打擊對手以色列及支持以色列的國家，宣佈石油禁運，暫停出口，造成油價上漲，當時世界各地皆受到此波能源危機的影響。能源危機所造成的物價波動幅度相當大，當時政府為避免物價波動影響工程執行，便採用局供材料的概念，由政府統一採購、供應原物料，所以營造廠在工程管理上僅需處理勞務方面的人力調度。 北二高推動時，國工局便開始思考國內營造業應如何突破及改變，於是在二高後續計畫執行時，全面取消局供材料制度。當時各標造價均為十幾二十億，局供材料制度取消後，承攬廠商除了工程品質及人力調度外，還必須建立一套健全完善的管理機制，同時政府也轉而扮演協助輔導的角色，逐步建立三級品管制度，促使臺灣營造業的工程管理進入更高的層次。 臺灣工程界長期以來負面形象多，為改善這樣的局面，國工局在工程倫理上也下過許多工夫。舉例來說，當時國工局歐晉德局長提出甲乙雙方會餐時的費用支出統一由甲方負責，並在會計主任葉永成的同意配合下，使得工程界甲乙雙方間的運作耳目一新，同時也避免了許多可能性的弊端，自此改善了許多公務機關的形式及做法。 北二高工程另一重要特色為工程發包以半數標議價、半數標公開招標辦理，由於當時國軍退除役官兵輔導條例(退輔條例)第八條尚存，當時對榮民工程股份有限公司與中華工程股份有限公司這兩家國營事業，可免發包而直接擁有優先議價權，但公共工程採直接議價的方式實施多年後，已逐漸形成嚴重的弊端，因此，北二高工程執行時為免除這些弊端，在立法院的協調之下採半數議價、半數公開招標，而二高後續計畫則國工局決策全數改採公開招標。北二高當時議價的結果，發包價平均為執行預算的99%，二高後續計畫再全數採公開招標後，平均發包價佔發包預算82%，整個工程總預算經費也藉著發包方式的改變而有效降低。 公開招標雖然能有效節省工程經費，但也伴隨著其他問題的產生，亦即工程執行所託非人，一旦發生此狀況，主辦機關僅能在恰當的時機解約。然而，這些大規模的工程標案解約並不容易且容易引發後遺症。為了避免這些問題，在第二高速公路執行過程中，即做了資格預審(Pre-qualification，PQ)，但儘管如此北二高仍有1標解約、二高後續計畫也有11標重新發包。 第二高速公路主工程標總計121個標案，其中有19標為共同投標，而僅高屏溪橋是由國內外共同投標，其餘工程標則均由國內負責承攬，相關標案統計詳表9。  國工局在當時的時代背景下，在許多方面均是做為領頭羊的角色，引領了時代的改變，至今影響深遠，諸如大型工地需依出入口數量編列洗車台、工地圍籬美化、駛出工地之卡車車頂加蓋帆布、餘土運離工地時需有運送憑證(或稱四聯單)等工程管理細節，都是在第二高速公路開始興建之後漸趨發展，而行政院在這段過程中也成立了公共工程督導會報(現行政院公共工程委員會)，成立初期的細目規則許多皆沿用國工局的相關規範，這些相關規範後來也發展成今日的公共工程施工品質管理制度。 五、傳承 在第二高速公路的推動過程裡，國工局當時訂定策略為「國道技術學術化」及「國道經驗文獻化」，導因於過去學術界和工程界之間存在偏見，兩者間的關係因彼此輕視，更遑論相輔相成。國工局在引進諸多工程技術後，積極鼓勵工程專題論文的發表，積極推動雙方的溝通及互動，得到相當豐碩的成果。至民國93年時，為將國道技術學術化，國工局已舉辦了研討會10場、論文專輯發表156篇；而在國道經驗文獻化的作法上，則出版有相關書籍，如教育訓練及各項工程簡介計有38冊、技術叢書如橋樑工法影輯有5套、二高興建專輯29冊，相關研究報告更有138篇，累積至今日，已成為國工局相當重要的參考文獻，同時更具有傳承的重大意義。 第二高速公路之規劃及設計均由國人自行辦理，其間並引進多項先進施工技術，提升國內工程技術水準，品質亦獲國內各項肯定，詳表10所列。   六、結語 國工局於79年成立之始菁英薈萃，在推動國家重大交通建設的使命感驅動之下，任勞任怨的辦理用地徵收、引進先進的工程技術及建立嚴謹的品管制度。並有計畫的培養臺灣營造廠商的管理能力與施工技術直臻國際水準之等級，以厚植營造業未來進軍海外市場的國際競爭力。國道三號高速公路自民國73年開始規劃，至93年全線通車，共歷經了20個寒暑。若沒有當時主事者的高瞻遠矚，如今也無國道三號高速公路便利通行的成果。臺灣的民主制度歷經長年之淬煉已愈臻成熟，政黨輪替的現象也已近乎常態，同時卻也帶來政府施政重視短期效應，而忽視長期規劃的後遺症。但國家的交通建設並非一蹴可幾，政府主事者規劃未來交通建設藍圖時，應有超越其任期的勇氣與雄心，方為國家之幸與全民之福。七、致謝 本文之完成係由作者口述，再由財團法人臺灣營建研究院葉桎銘先生整理、林貞吟組長及張光甫處長協助得以順利完成，特此致謝。 |
