| □蔡志揚／執業律師、內政部都市更新及爭議處理審議會委員 |
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一、前言 近年來土地開發業務在媒體上最熱門的關鍵字之一就是「都市更新」了，彷彿只要套上「都更」兩字，就會引起媒體關注。「都市更新」在專法「都市更新條例」於1998年制定前，早已存在於都市計畫法「舊市區之更新」專章中，在此前後，政府曾經推動幾件公辦都市更新案件，但受限於政府人力與公務文化缺乏彈性及動能，導致實施之成效不彰。一直到1999年921地震發生，造成相當數量建物受損亟待重建，都市更新的實施方式被引入震災重建條例之中，震災後大樓的產權狀態雖因災難而分崩離析，但仍能在法律賦予取得「多數同意」的特許條件之下，並藉由政府的補貼、貸款援助、容積獎勵及稅捐優惠措施，使許多大樓得以浴火重生。隨著城市土地即將開發殆盡，易於價購及合建的素地日益稀少，約莫至2005至07年間，震災建物陸續興建完工，建築投資業者發現921更新重建的模式可在不必取得全部產權人的同意下進行開發，十分實用，於是以適用「都市更新條例」開發的案件如雨後春筍般產出，而此時政府除了因為建開業者的遊說之外，基於市容觀瞻、老舊建物公共安全維護的職能，又可因舊屋換新而獲得大多數民意支持，當然是與建商目標一致，大力推動都更，並列為重要政績指標。都更條例中原先設置的許多門檻與程序規定，就在「簡政便民」的速效觀下一再簡化或省略，使得權益平衡的天平愈向開發端的角度傾斜。 政府為加速推動都更，將屋齡達30年以上的鋼筋混凝土房屋貼上標籤為「老舊房屋」，政府的說法是因其適用舊的耐震法規設計，且根據過往施工實務經驗，房屋結構安全性能普遍堪虞，因此具有更新重建的必要性1。前內政部長李鴻源更曾表示，台北市如果發生芮氏規模6級以上強震，30年以上房屋「可能有4千棟倒塌！」從而各縣市依都更條例第11條授權訂定的「更新單元劃定基準」，皆不約而同將屋齡屆30年以上的房屋，其面積如占更新基地內所有房屋面積的一半以上，即得作為評估建築基地可否劃定為更新單元的指標之一，而再搭配其他幾個評估指標，就可申請劃定都市更新單元俾後續實施都市更新。由於政府訂定相關指標並未採嚴格取向，所以將他人房地劃入更新範圍，實際上並不困難。然而不同意更新案的所有權人卻基於此劃定的申請，被強制納入更新範圍並可能被迫進行後續的程序3，也因此產生許多紛爭。 二、「都市更新單元」劃定基準 政府為促進都市土地有計畫的再利用與改善都市機能環境，依都市更新條例推動都市更新，第一步就是要劃定「都市更新地區」，以確定政府政策執行的重點範圍，期能有效將更新的財政預算與資源力量，集中投注於此等地區。因此「都市更新地區」，係為考量都市現狀與未來發展目標而劃定的一定範圍，理論上應該是有相當面積及範圍的區域範圍，以期整體考量更新地區內的資源配置，並與周圍整體都市環境互相協調。政府得劃定「都市更新地區」的事由如下：   三、都更單元劃定基準之爭議 然而，日前有建商為實施都市更新，將屋齡僅有十二年及屋況良好的三十多年房屋劃入都市更新單元，由於該單元符合上揭指標(三)、(九)及(十四)，因此主管機關台北市政府亦准予劃定，以致引發爭議。幾位房地所有權人聯名提出行政救濟，嗣經行政法院判決撤銷系爭更新單元劃定之行政處分確定5。針對台北市劃定基準中的指標(三)，行政法院認為未「實質」審究更新單元內的建築物是否確有傾頹或朽壞之虞，僅以各種建築物的構造種類及耐用年數「形式」上之屋齡，作為判斷建築物是否有因「年代久遠」而有「傾頹或朽壞之虞」的依據，顯不符合都更條例第6 條第2 款之規範意旨。況且主管機關於劃定更新範圍時，更應考量該區域內的建築物是否均有「更新」之必要性，系爭十二年建物非但不屬「因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」之情形，且根本無「重建」更新之必要。其次，針對劃定基準中的指標(九)，法院認為建築物興建時有無適用內政部78年5月5日修正後的建築技術規則，並非判斷建築物耐震能力之唯一標準。建築物的耐震能力，因其施工品質、建築年限、維護管理使用等因素而有所不同，主管機關於未經任何結構安全的檢測評估，亦未赴現場勘查之情況下，就以更新單元範圍內17棟建築物中有16棟未適用78年修正後的建築技術規則為由，率爾斷定有條例第6 條第2 款「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」而「足以妨害公共安全」之情形，並不可採。再針對指標(十四)，法院認此一指標與判斷是否符合條例所定得予劃定為更新地區之要件無涉，主管機關將與之無關的指標一併列入評估，牴觸都更條例第6 條第2 款之立法意旨，並逾越該款規定的限度，違反「不當聯結禁止原則」，且其規範效果係對於不同意被劃定為更新地區內建築物所有權人之自由權利增加法律所無的限制，違反「法律保留原則」。 其後，內政部訴願會亦以相同的理由，否決地方主管機關依據形式認定標準劃定的更新單元範圍，值得注意的是，該兩案提出訴願的屋主房屋屋齡均在三、四十年以上6。監察院嗣後更進而糾正內政部未適時檢討規範劃定更新單元的具體認定標準及應踐行的程序，任由地方自訂標準，致有多項指標規定不符合都更條例意旨，且未經任何具體檢測評估程序，率爾將不符要件的建築物納入更新單元，洵有疏失7。 台北市在歷經劃定單元處分遭受撤銷及監察院提出糾正後，開始檢討其所訂劃定更新單元評估指標的內容，於102年5月先邀集各專業公會及相關單位召開研商說明會議，並再於同年7月邀請學者專家召開法規修正草案之研商會議，其會議提出的草案，將最常被引用的指標(三)三十年屋齡鋼筋混凝土房屋，提高成五十年(其他構造型式的房屋屋齡亦有提高)，指標(九)、(十四)被刪除，以因應前開幾件訴願及訴訟判決結果。其後於103年2月再次召開之專家學者會議，將以「形式」屋齡來判斷的指標，修改成由建築師或專業技師進行耐震初步評估得分達六十分以上之「實質」判斷指標，以及由建築師或專業技師綜合評比建築物防火、機電、無障礙、外牆等性能達到有更新需求者之「實質」判斷指標。103年10月之會議，則鑑於耐震初評及性能評估需費過鉅，台北市都更處又將其刪除，而參考當時正實施的「老屋健檢計畫」，將健檢的幾個項目納入指標，不過遭到重複性過高及體系紊亂的批評8。其中最令人玩味者，是主管機關從一開始提出的修正草案，即力求將各項指標對應都更條例第6條各款之「建築物及地區環境狀況」連結刪除，以避免法院「誤會」其指標可能不符或踰越都更條例第6條之規定內容。 四、都更單元劃定政策之弔詭 (一)目標與問題界定都市更新單元劃定的政策論述，主訴的是「安全」的需求，且是一種展望於未來可能會發生的需求，此種需求被界定為過去或現狀「處於危險」的狀態，如同時任內政部長李鴻源提出「可能有4千棟房屋倒塌！」的警語。潛在未來需求的政治力量通常比實際需求大得多，因為對未知事物的恐懼更引人注意，人類憑想像力可以創造無窮的恐懼，恐懼也解釋為什麼有關這類需求的討論常流於情緒化，儘管往往是用不帶感情的統計數字來描述風險。而政治上，經常要求人們把需求轉化為更具體和可以衡量的主張，然而需求與「願望」之間的界線並不十分清楚、不穩定，且不斷遭到質疑9。 其次，都更單元劃定的問題界定，是一個「衰退」的故事。觀之都更條例第1條立法目的明文規定的四大宗旨：「為促進都市土地有計畫之『再開發』利用」、「『復甦』都市機能」、「『改善』居住環境」、「『增進』公共利益」，每一則均宣示要「振衰起敝」。都更條例第6條各款所揭：「建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足」、「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」、「建築物排列不良或道路彎曲狹小」等，更再具體化所要改正變革的情形。而主管機關所訂各個評估指標，各別均可看做是一個符號，其包含一些數字，例如指標(一)的區內「非防火建築物達二分之一以上」、指標(二)的「區內現有巷道寬度小於六公尺」抑或指標(三)的「三十年以上屋齡」，其描述的均是進步受阻及控制的故事，亦即「目前情況很糟，因為某事(例如三十年老屋)從中作梗」、「但我們有能力可以改變現狀(拆除三十年舊屋重建新大樓)」。衰退的故事助長焦慮和絕望，而控制故事則燃起希望；然而我們所應關心的是，符號背後的故事是什麼? 是否合理? 隱喻講的故事是否和作者真正想說的不同? 符號是否「掛羊頭賣狗肉」? 而數字雖可以使非常複雜和曖昧的現象看起來簡單、可以計算和定義明確，但數字卻可製造假象，其作為一種描述方式，未必比詩或畫描繪的景象更真實10。 門檻的設定永遠受到挑戰，因為門檻可能硬是把應視為相同的人做了區隔或硬把應視為不同的人歸為同一類。30年、40年或50年的門檻是從何而來? 依據官方說法，主要是因其耐震能力不足。然而建築物之耐震能力，因其施工品質、建築年限、維護管理使用等因素而有所不同11，921地震中許多屋齡30年以上之建築物根本無任何損壞，反而是屋齡不到30年之建物應聲而倒。再參照行政院頒佈的「固定資產耐用年數表」12，鋼筋混凝土住宅用之建物其耐用年限為50年，該耐用年限所指為經濟耐用年限，如以物理性能之使用年限來看，理論上應會更久。數字代表著分類，「30年」的數字可將房屋分成「有更新必要」與「無更新必要」，想要更新的民眾希望能被歸類為前者，不想更新的民眾則希望被歸類為後者，如何「算作」同一類或不同類始終會存有歧見，「相似」與「不同」實際上是公共政策決策的最終基礎。主管機關希望能讓都市更新案件多一些，讓更多民眾能享受都市更新之利(或者讓都市更新產業的「餅」更大)，除採用較為寬鬆的年限之外，更額外增設一個「不符內政部78年5月5日修正之建築技術規則規定」，使符合前者幾乎就可符合後者，官方的理由是因為78年的技術規則有對於台北盆地區域的震力係數做修正，但並無法否認其與30年以上的房屋幾可畫上等號，而屬於重複規定的指標，只不過是披上另一套詮釋語言的外衣而已。 除此之外，「二分之一」的數字是從何而來? 一個區域內只要有二分之一以上的房屋屋齡在30年以上，即使其餘半數的房屋為新成屋，亦可進行都市更新拆除重建? 政策語言將都市看成一個有機體，隱喻某個部位如果存有二分之一的非防火建築、小巷、老屋或危樓等，即意味著「衰敗」，這塊區域隨即被貼上標籤，並事先排除反對者舉證「無更新必要性」。「二分之一」是個很弔詭的數字，很難與「有更新必要」相互連結，其實它是更新主管機關所給的方便之門，讓想要推動更新者可以自行根據需要圈定區域，例如為了獲取較高額的容積獎勵不惜將新屋納入更新範圍(如前舉台北高等行政法院100年度訴字第883號案例)，或者新屋自己也想要參與更新，即可因此不受屋齡不足之限制。 (二)規則的詮釋與製造 回到都更條例母法來看，第6條所規定的事由：「一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。」、「二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。」、「三、建築物未符合都市應有之機能。」、「四、建築物未能與重大建設配合。」、「五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。」、「六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」，實際上均為不確定之法律概念。含糊的規則靈活變動，可保持對差異的敏感度，模稜兩可則可團結同樣受益於一個政策但基於不同理由的人。立法者通過一則語意含糊、立場曖昧的法令，可滿足民眾叫他們「做點什麼」的要求，然後讓行政機關在幕後反覆推敲分歧較大的細節，行政者甚至可大玩同時做成兩個不同決策的魔術13。但就法律文義解釋而言，「有妨害公共安全之虞」、「足以妨害公共交通或公共安全」或「足以妨害公共衛生或社會治安」等事由，似乎並不是可以輕鬆成就的用語，1998年制定都市更新條例時的立法者，或許雖有意想讓原有法規鬆綁，使都市更新更加容易一些，但可能沒想到其未來有一天竟會成為產業政策的重點項目，因此其用語似仍偏重在「更新必要性」方面。後續負責具體化法律的行政者，為求創造多一些的可能，用一些符號及數字企圖將更多的適用對象納入分類，其中數字正是精密、精確和客觀的象徵，它們暗示機械化的選擇，計算某件事，等於是斷言它是一個可以辨認、有清楚界線的實體，但也更容易被挑戰其並不能體察某些性質的個體和環境的差異，甚至造成侵權的疑慮。台北市的數字規則，無法在權利的大旗前站的住腳，規則分類的問題讓反對都更者在訴訟上得到了舞台。 規則從來不是無利害關係的中立立法者訂立的，反而是攸關個人得失的利益團體協商出來的，建築開發相關業者在劃定基準政策合法化的過程中，無疑地佔有很大的份量14。劃定指標到底應使用「形式」指標還是「實質」指標? 建築開發相關業者當然贊成形式指標，因為形式指標明確，寬鬆的內容將方便其達標。次就主管機關的角度來看，由於都市更新推動的案件量為政策決策者績效衡量的重要準繩，其內心當然也想要較容易達成且能夠易於判斷的「形式」認定基準，不過卻因為訴願、訴訟案件的壓力，而不得不考慮「實質」認定基準。然而，如果以提高屋齡等維持現行形式認定的方式，門檻拉高後的規則雖仍舊具有明確性的優點，但究竟是增加公平抑係促進僵化? 三十至五十年間的房屋，「因其施工品質、建築年限、維護管理使用等因素」，或許也確實有更新的必要，卻因此被排除於分類之外。至於採取實質認定的方式，以耐震、性能等理性科學評估方法，可使「更新必要性」獲得專業上的認證，然而一則其需要相當大的花費，以致迄今北市府仍不敢輕易接納，二則其仍然僅具「初步評估」的性質，在經由更進一步的檢測與分析之前，「初步評估」實際上帶點經驗法則、直覺的「默會知識」(tacit knowledge)15之意味，對於不欲被劃入都更範圍者，仍可主張其與真正「實質」認定的程度相去甚遠。 筆者主張，更新單元劃定的進入門檻仍可採形式判斷基準，目的在過濾篩選掉不適合以「都市更新」辦理之劃定案(例如區內多半非老舊建物或公益性較低的案件)。劃定案符合形式判斷基準即可提出申請，如單元範圍內存有少數新建物，但新建物所有權人均願參與更新，則並不致於衍生爭議，如此亦可避免額外增加大量之評估成本。然若更新單元內有某建物所有權人不願參與更新者，則應檢討將其劃入單元是否具公益性及必要性，此時則應採實質判斷基準，且應採高規格之鑑定及檢測程序判定。更新單元範圍之確定宜儘早，參照大法官釋字第709號解釋意旨16，最好在事業概要階段確認，必要時並得辦理聽證程序(宜賦予異議人申請權)，以釐清事實及法律上之爭點。遺憾的是，主管機關並不敢採納筆者意見，即使這樣的見解應有助於解決實際問題，但因為法院判決「形式」指標為不合法，因此主管機關似仍有所顧忌，此實為無法正確解讀判決對於少數不同意者保障之意旨；蓋判決稱不得採形式認定，應限縮在於有人提出異議之個案上的認事用法17。尤其，縱採嚴格的實質認定基準，然修正草案對於「二分之一」的問題根本未作更動，亦即異議人若為無更新必要的房屋，但因其鄰居的房屋有更新必要，則仍然可被強制劃入更新單元，換言之，少數者權益依舊未能受到保障。 五、結語 理性的規則預設中立事實，但事實並無法單獨存在，必須透過詮釋的鏡頭來看，而且每次出現總是披著言辭和數字的外衣。任何規則都是基於一種分類法，並忽視屬於另一種分類法的特性，分類的兩難處境是，我們必須選擇某個特性作為劃分界線的依據，因此我們必須忽略其他特性18。本文旨在分析主管機關對於都市更新單元劃定之議程設定與政策規劃，探討該政策於合法化過程中主要參與者的互動與策略，並盼其能走出政策弔詭之迷宮。就都市更新單元劃定基準的政策，筆者建議原來的形式標準仍可維持，僅就有爭議或不願簽署都市更新同意書的屋主辦理實質安全鑑定即可，如鑑定結果為房屋結構安全無虞，而屋主堅不參與更新，將其劃出又不影響其他想要更新或亟需更新的屋主，則應認為強制將其劃入不符必要性原則，並非適法。反之，如鑑定結果有安全上的疑慮，則基於維護公共安全及防災的公益目的，即得認為強制劃入符合都更條例及憲法保障人民權利的規定。如此不僅可避免實施者負擔過重的單元劃定成本，亦可避免人民私有產權無端被劃入更新單元遭強制實施更新。 註釋 1.參行政院104年2月26日院臺建字第1040008054號函核定「都市更新發展計畫104－107年」。2.〈台北若發生6.3地震 李鴻源︰會倒4千棟房子〉，2013年7月9日自由時報(記者張菁雅、邱燕玲、湯佳玲／綜合報導)。 3.參釋字第709號李震山大法官協同意見書第7至8頁：「…不願讓其土地或合法建物被劃入更新單元者，其至少有如下的權益受到限制：首先，事業概要一經核准，關係人就必須捲入後續都市更新程序，因違反個人意願而必須成為行政程序當事人者，其自我決定的行為自由(本院釋字第六八九號解釋參照)及營私人生活不受干擾的自由(本院釋字第四四三號解釋參照)，已受限制。其次，其財產權存續狀況下自由使用、收益及處分之權能(本院釋字第四○○號解釋參照)，將受限制或剝奪，至為明顯。其三，就其居住自由形成如下各種限制與剝奪：實施者得依本條例進入其住所，並移除土地上之障礙物；在無適當且具體替代方案或安置措施下，得拆除住屋而被迫遷移；不履行本條例規定之義務者有相應處罰(本條例第五十八條、第五十九條)及強制執行(本條例第二十六條第一項)等規定。」 4.當然，該基地尚需符合一定的面積要求以及不得位於保護區、農業區、山坡地等；詳參「台北市都市更新自治條例」。 5.參台北高等行政法院100年度訴字第883號判決及最高行政法院101年度判字第647號判決；並可參閱蔡志揚，〈都市更新「老舊」建物的認定問題(台北高等行政法院100年度訴字第883號判決案例介析)〉，載於《現代營建》，第387期，2012年3月，頁37以下。 6.參內政部101年10月23日台內訴字第1010339046號訴願決定書(案號：1010100020)、102年9月30日台內訴字第1020203200號訴願決定書(案號：1020140100)。 7.參監察院101年10月4日101內正0029糾正案文。 8.參台北市都市更新處102年7月2日北市都新企字第10231000900號、103年1月21日北市都新企字第10330028200號、103年9月26日北市都新企字第10331786700號開會通知單。 9.參Deborah Stone著、朱道凱譯，《政策弔詭》，2007年1月，群學，頁143至146。 10.Deborah Stone，前揭書，頁249至252。 11.參內政部營建署100年8月11日營署更字第1002913903號函。 12.行政院86年12月30日臺86財字第 52053號函核定發布。 13.Deborah Stone，前揭書，頁216至219。 14.例如建築開發商業同業公會及建築師公會在修法會議上希望將耐震評估的分數降低至45分，亦即讓「不安全」更容易達成，最後主管機關亦如其所願；惟結構技師公會持反對意見，認為該分數很難斷定為「不安全」。 15.意即人們心裡明白但無法用言語表達之事。 16.參李震山大法官釋字第709號解釋協同意見書第13頁：「本件解釋之多數意見，認為都市更新初始階段的法律規範即應審慎，避免複雜事務於多階段行政程序中易放難收，並以『透過程序確保基本權利』的憲法原理，強調尊重多數、擴大參與、資訊公開透明、知情後同意等要素，讓事件關係人有充分表達意見，進行理性溝通相互說服的機會，以防止相對弱勢者基本權利受過度限制與剝奪，尊重多數的同時亦達到保護少數之目的，並促主管機關正視其責任，應屬明智之決定。」另可參閱蔡志揚，〈都市更新事業概要程序之重新定位—評釋字第七○九號解釋〉，載於《月旦裁判時報》，第23期，2013年10月，頁114至115。 17.此恰如同目前台北市政府未能掌握釋字709號要求辦理聽證之意旨，行政程序實務採取每案必辦聽證，以致浪費大量行政資源於無爭點之案件上，並且無法將資源有效集中於真正存有重大爭議的案件。相關批評，可參閱蔡志揚於2013年8月16日「都市更新聽證程序」座談會之發言，載於《台灣環境與土地法學雜誌》，第1卷第7期，2013年9月，頁70至73。 18.Deborah Stone，前揭書，頁372。 |
