工程管理費索賠求償
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蘇 南 / 國立雲林科技大學營建系名譽教授暨中原大學土木系兼任教授、 陽明交通大學土木工程博士、中正大學法學博士、中國政法大學法學博士 |
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雖然疫情已經過去，但很多營造廠商施工期間橫跨疫情期間的展延工期及工程管理費要如何計算?法律上的請求權基礎為何?公家機關承辦員對這種爭議要如何與廠商應對？此類糾紛時有所聞。本文就法律、法規、工程會函釋、採購契約要項及工程採購契約範本提出配套之體系性解釋，提供廠商與機關參考外，並對疫情與不可抗力提出法理論證。 |
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一、問題爭點 由於嚴重特殊傳染性肺炎 (COVID-19，下稱新冠肺炎疫情)流行期間，政府要求各項防疫措施陸續施行，但營造業者反映可能影響公共工程之推動，例如因施工場所受防疫管制或廠商工作人員因防疫請假或強制隔離等措施而延誤工期。加上COVID-19期間營造業發生缺工缺料外，廠商須配合防疫政策執行工地管制措施，降低人員移動或群聚接觸風險，以致影響公共工程履約進度，是否可以展延工期？如有增加工程管理費用，由廠商自行吸收或得向政府主辦機關請求？參考嚴重急性呼吸道症候群(SARS)先例註1，公共工程因施工場所受防疫管制或廠商配合防疫強制須隔離工作人員等措施延誤工期，有展延履約期限之必要者，廠商與機關是否可以協議展延工期？有待本文娓娓道來。二、疫情三級警戒期間 (一)契約不可抗力之適用《政府採購法》第63條第1項規定：「各類採購契約以採用主管機關訂定之範本為原則，其要項及內容由主管機關參考國際及國內慣例定之。」前條目的係考量採購契約之訂定應以維護公共利益及公平合理為原則。而為利於各機關之執行，採購法主管機關行政院公共工程委員會(下稱工程會) (工程會)就各類採購契約的一般性及共通性事項訂定「採購契約要項」，第1點規定：「本要項依政府採購法第63條第1項規定訂定之。本要項內容，由機關依採購之特性及實際需要擇訂於契約。」而該要項之內容，若未在採購契約中明文約定，則不生契約法律效果，只能作為法理解釋。以符合德國民法第311條第1項規定：「以法律行為建立債之關係，以及債之關係內容的變更，除法律另有規定外，須有當事人間之契約為必要。」是為「契約原則」註2。 對於「不可抗力」風險如何規定?為降低個案採購契約不完整或未符公平合理原則之情形，並明定各類採購契約以採用主管機關訂定之範本為原則。工程會訂頒之「工程採購契約範本」第17條第5款註3規定：「因下列天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，廠商得依第7條第3款規定，申請延長履約期限；不能履約者，得免除契約責任：•••5.毒氣、瘟疫、火災或爆炸。•••」；所以前開條文已將瘟疫列為「不可抗力」情形之一。即因COVID-19導致工地受防疫管制或廠商等人員因防疫發生請假或隔離而延誤工期時，即有「不可抗力」之適用。 如機關與廠商所訂之契約未有前開條文規定時，廠商是否仍得主張COVID-19構成「不可抗力」事由，則非無疑問？依據工程會訂頒之「採購契約要項」第46點規定：「廠商履約有下列情形之一者，得檢具事證，以書面通知機關。機關得審酌其情形後，延長履約期限，不計逾期違約金：(一) 屬不可抗力所致。(二) 不可歸責於廠商之契約變更或機關通知廠商停工。••」註4，所以廠商得依「採購契約要項」之規定與機關進行協調。 總結上述，不論契約中有否規定，若廠商履約期間有因COVID-19防疫措施請假或隔離工作人員導致延誤工期，則屬「不可抗力」所致或「不可歸責」於廠商之事由，廠商得檢具事證，以書面通知機關審酌後，給予延長履約期限，不計逾期違約金。並可參考因SARS先例所致之工期計算爭議案例。 (二)工程會對展延工期之函釋 工程會考量工期展延可能會有時日久遠或疫情作業困難致舉證及事實認定的困難性，於中華民國(下略) 110年6月18日檢送「因應嚴重特殊傳染性肺炎疫情受影響公共工程之展延或停工處理方式」註5給中央及地方政府等公共工程採購機關，謂中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心)提升疫情警戒第三級期間(110年5月15日~110年7月26日) 註6，若因廠商配合相關防疫措施而人力縮減導致影響履約情事，原則上各工程主辦機關應主動協調處理COVID-19被列為「第五類法定傳染病」註7所衍生的相關問題註8。即工程會已經發布函釋提供辦理原則，請各工程主辦機關就所屬在建工程，應主動要求廠商建立工地防疫配套措施，並協調處理因疫情或防疫衍生的停工或展延工期等情事，以確保機關及廠商權益，減少履約相關爭議。 三級警戒疫情對停工、缺工及請假、隔離等該如何處理?工程會前開函釋指出，指揮中心因應疫情造成社區傳播有擴大趨勢，於110年5月19日宣布全國疫情警戒升至第三級。並且經濟部於5月22日建議企業比照中央政府機關推動居家辦公將人力減至1/2；履約個案視各地區防疫有停工必要者，由廠商與機關協議停工並落實工地安全等措施註9。 是否需考慮工程進度之要徑(critical path)?工程會函釋指出，若各機關及企業推動居家辦公或因防疫需求而減少人員出勤或工地出工，導致影響履約期程，例如因防疫影響工程施工進度要徑作業之進行，或機關無法如期至現場查驗而影響進度，以及工地現場出工不足而影響工率或材料短缺等因素，則機關得依個案契約之約定及廠商所提出的相關事實、申請工期展延理由及事證、舉證等資料，使機關得核實辦理延長履約期程。倘契約無相關約定者，則機關得參考「採購契約要項」第49點及工程會的相關契約範本規定辦理契約變更。 對於國外疫情因素如何處理?針對國外部份國家因為COVID-19採行隔離、停工或封城等之防疫管制措施，導致缺工缺料或生產斷鏈，產品無法進口我國或無法或如期出貨，還有國外人員無法進入我國，導致國內廠商履約遲延或無法履行者；則施工廠商可以提出該國管制公告、新聞等資料，或國內廠商與國外供應商的聯絡文件或個案之進口報單等相關資料，證明確實受影響時間及情形，而依個案契約約定協議辦理延長履約期限註10。此外，工程會「工程採購契約範本」第17條第(五)款也已載明之因「不可抗力」或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，廠商得依第7條第(三)款規定，申請延長履約期限之事由包括「我國或外國政府之行為」。 此外，若廠商因COVID-19致面臨逾期違約金，終止或解除部分或全部契約，沒收履約保證金，刊登政府採購公報為拒絕往來戶之爭議情事；可依據工程會通函各機關的處理方式如下註11： 1.採購契約要項及契約範本已訂有免責條款 (1)「採購契約要項」第49點載明：「機關及廠商因天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任。」 (2)各類採購契約範本，其履約期限及延遲履約條文，皆訂有因天災或事變等「不可抗力」或不可歸責於契約當事人之事由，例如瘟疫、非因廠商不法行為所致的因為政府或機關依法下令達停工、徵用命令。及依《傳染病防治法》第3條規定，發生傳染病且足以影響契約履行及其他經機關認定確屬「不可抗力」致未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限；不能履約者，得免除契約責任。 2.無論契約有無約定都得採契約變更方式 各機關履約中之政府採購案件，因疫情影響履約者，得依個案契約約定及廠商申請之具體事實、展延理由及檢附之事證等辦理相關事宜。反之，倘契約未約定上開規定者，亦得參考上述「採購契約要項」及「工程採購契約範本」辦理契約變更。 (三)依採購契約要項作個案認定 個案契約若因COVID-19影響導致履約所需的國外進口材料、設施、設備、國際技術人員之引進，或臺灣本島與離島間之運輸受防疫影響工程進行者，得由機關依廠商所提相關事實、理由、證據及契約規定核實審認。反之，若契約未約定者，得參考工程會「採購契約要項」及各類採購契約範本辦理契約變更註12。而該要項第49點規定：「機關及廠商因天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任。」而COVID-19乃屬「不可抗力」得請求展延履約期限。何況該要項第46點第1及2款也規定，廠商履約有屬「不可抗力」所致事由或不可歸責於廠商的契約變更，則廠商得檢具事證，以書面通知機關審酌後，延長履約期限，不計逾期違約金。 三、非第三級警戒期間之疫情 (一)工程會對工期展延之函釋1.適用範圍 COVID-19第三級警戒期間，除了中央政府機關推動居家辦公人力至1/2外，經濟部110年5月22日亦建議企業比照辦理。而疫情第三級警戒調降後，防疫管制措施已適度放寬，考量全國各縣市工程受疫情影響程度不同，而工程會110年6月18日發函提供之「第三級疫情警戒期間處理方式」函釋，勢將無法直接適用註13。而上開「非第三級疫情警戒期間」仍有營建業者不少個案因為員工確診、隔離、家庭照顧需要等情事，即工地出工人數降低造成工率低落而影響工程進度註14。所以工程會提供「非第三級疫情警戒期間展延工期或停工處理方式」供機關參考，要求依權責核實辦理註15。 前揭工程會函釋的適用期間係自110年7月27日COVID-19警戒標準調降至第二級起，至「衛生福利部」將其公告為第四類傳染病之日止。而自112年5月1日起COVID-19防疫降階，「衛生福利部」調整為第四類傳染病註16。所以「非第三級疫情警戒期間」之展延工期或停工處理方式之適用期間為110年7月27日COVID-19警戒標準調降至第二級起，至112年4月30日調整為第四類傳染病止。 2.工期展延或停工處理方式註17 (1)工程仍有部分進行 A.若工地係採用人員協力作業的配合方式，並且各項作業有互相影響，則對於當日無法出工比率達0.5以上者得展延1日；而對未達0.5者則以該比率的2倍計算展延日數，並逐日累加為展延工期日數。 B.如果廠商認為「非第三級疫情警戒期間」之影響工期已經大於前目(1)之計算日數，則廠商亦得檢具相關具體事證另為申請，再由機關根據權責核實審認。 (2)如果工程全面停工，並且已經監造、專案管理廠商(PCM)認定事實後，則得報機關同意予以展延工期。 (3)對於個案於111年10月3日尚未完成結算者 前開「非第三級疫情警戒期間處理方式」經工程會於111年10月3日發函提供後，倘個案尚未完成結算者，則契約雙方仍得就採用核實認定有困難之部分，參考該處理方式核算展延日數註18，以求對疫情引起之展延工期解釋完備。 (二)採購契約要項及契約範本 工程會訂定之「採購契約要項」第49點註19：「機關及廠商因天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任。」而因COVID-19致影響契約履行期程之工期展延，乃屬「不可抗力」事由，得向機關展延工期。 「工程採購契約範本」第7條第3款第1目註20，對疫情相關因素，契約履約期間發生「不可抗力」事故，且確非可歸責於廠商，並影響進度網圖要徑作業之進行，而需展延工期者，廠商應於事故發生或消失後檢具事證，儘速以書面向機關申請展延工期。而機關得審酌其情形後，以書面同意延長履約期限，不計算逾期違約金。倘申請展延工期之事由未達半日者，以半日計；逾半日未達1日者，以1日計註21。說明COVID-19因素，法律解釋上有「不可抗力」之適用，廠商得向機關請求工期展延。 「工程採購契約範本」第17條第5款中規定註22，機關及廠商因下列天災或事變等「不可抗力」或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任，而COVID-19乃係屬於瘟疫，自可適用於天災或事變等「不可抗力」或不可歸責於廠商之事由，得申請展延工期。 四、工程管理費 (一)工程管理費請求權基礎工程管理費係指廠商辦理工程所需之各項管理費用。廠商與機關訂立的施工承攬契約，若履約期間包含政府公告COVID-19流行期間；則廠商配合政府政策防疫措施而展延工期衍生之管理費用，依個案工程契約約定辦理。進一步言，「工程採購契約範本」第4條第8款第4目規定註23，契約履約期間，有發生不可預見且無法合理防範之自然力作用，且非可歸責於已善盡管理責任之廠商，致增加廠商之履約成本者，則廠商為完成契約標的增加之實際必要費用，由機關負擔註24。 反觀，契約未訂明者，COVID-19因屬不可預見且無法合理防範，機關得參照工程會「工程採購契約範本」第4條第8款第4目內容，由契約雙方協議辦理契約變更，使機關得以核實給付廠商所需增加之必要實際費用。即營造廠與機關所訂之施工契約，若契約履行期間包含COVID-19期間，則因展延工期衍生的管理費用，得向機關請求，而判斷基準乃不可歸責於營造廠。 (二)工程管理費計算方法 實務上，工程數量雖然沒有增加，但展延工期通常會增加工地開銷等必要的工程管理費。原則上因COVID-19導致展延工期衍生之管理費用，則依個案契約約定辦理；反觀，若契約未訂明者，則因COVID-19屬不可預見且無法合理防範，機關得參照工程會之「工程採購契約範本」第4條第8款第4目規定辦理契約變更註25。 為配合防疫政策，若各機關及企業推動居家辦公或因防疫需求，減少人員出勤(工)、減少或取消契約應辦事項，致有影響履約期程及內容者；機關得核實給付廠商因疫情所增加之必要費用。進一步言，工程履約施工配合COVID-19防疫政策而減少人員出勤、材料設備供應、下包商之影響而需延長工期、暫停履約致增加廠商工程管理費用者，廠商為完成契約標的所需增加之必要費用，屬廠商「不可預見」且無法合理防範情事，機關可參照「工程採購契約範本」第4條第8款第4目規定內容，核實給付廠商所需增加之必要費用。此乃基於廠商對於契約履約有善盡管理責任，但卻發生COVID-19之「不可預見」且無法合理防範之自然力作用，非可歸責於廠商致增加廠商履約成本，則廠商為完成契約標的所需增加之工程管理費於必要費用部分，則由機關負擔。 《工程管理費支用要點》第3點規定，「工程管理費之支用項目如下：(一)工作人員差旅費、趕工加班、誤餐及因公傷亡之醫藥、慰問等費用。(二)因工程需要，聘請臨時專門技術人員或僱用臨時監工、技工、雜工人員等之人事費用。(三)工程所需文具紙張、郵電、印刷、水電、茶水、攝（錄）影及照片等費用。(四)工棚費、工地租金及工地臨時租用辦公處所等所需設備之租金。(五)工程車輛之修護、油料及租用費用。(六)工地所需儀器及設備之購置、修護及租用費用。(七)建築證照費、工程圖說、公告、登報、評鑑、鑑定及檢驗等費用。(八)評選作業費（含評審費）、評選獎勵金、工程模型及應用圖書等費用。(九)工程開辦、協調、工程建設相關之宣導（如係透過平面媒體、廣播媒體、網路媒體、社群媒體）及電視媒體辦理，應符合預算法第62條之1規定），還有民俗、委託律師、訴訟、法律顧問、異議申訴、履約調解及工程爭議之仲裁等所需費用。(十)特殊支援慰勞費用。(十一)工程獎金。(十二)其他工程管理所必需之費用。」註26本文以為，對於因應COVID-19防疫措施廠商所增加之工程管理費，原則上與上述之第(一)、(二)、(三)、(四)、(五)、(六)、(九)、(十)、(十一)、(十二)項及防疫需要之衛生醫藥費、隔離設施、消毒費用、避免感染費用等相關；至於第(七)及 (八)項則與防疫較不相關；惟第(七)及(八)項則於工程管理費中所佔比甚少。 雖然計算工程管理費可採「實際費用法」及「比例法」，「實際費用法」要提出求憑證，對承包商而言可能會因為時日已久導致付款單據等證物難以全部找出。反觀，採用比例法則對營造廠通常較為便利，但計算結果通常會高於實際支出，建議要須扣除不隨時間增加之部分管理費項目(如工地工務所的硬體措施)。或有部分管理費改採實際費用法計算，而採用比例法計算只限於隨時增加部分，才符合公平原則及契約原意註27。但因前揭之第(七)及 (八)項於展延工期所衍生之管理費用占比甚少，何況因防疫措施廠商所增加之衛生醫藥費、隔離設施、消毒費用、避免感染費用等可能還會更多；故本文建議，因應COVID-19防疫措施廠商所增加之工程管理費可以採比例法計算為原則。 (三)法院以比例法計算工程管理費 臺灣臺北地方法院102年度建字第108號民事判決為例，法官認以：「本院參酌內政部營建署暨所屬各機關「工程採購契約範本」第13條第5項：『除契約變更增減數量或新增項目所致之展延履約期限不得再請求外，因甲方因素所造成之延遲，經甲方同意展延工期，乙方得向甲方請求按原契約總價2.5％除以原契約工期所得金額乘以展延日數之工程管理費，但以不超過契約總價5％為限。本項工程管理費已包含營業稅，且工期展延所延伸之契約工項外之直接間接費用不得請求甲方再予以補償。如因不可歸責於雙方之事由者，乙方得申請之工程管理費用應予減半。」其次，臺北市政府「工程採購契約範本」第22條第5項：「除契約變更增減數量或新增項目所致之展延履約期限不得再請求外，經機關同意全部暫停執行或展延履約期限，除經機關認定有不宜給付情形外，廠商得向機關請求按訂約總價（應扣除營業稅）的2.5%除以原工期日數所得金額乘以展延或停工日數之工程管理費用，•••如因不可歸責於雙方之事由者，廠商得申請之工程管理費用應予減半。」之規定，足認於一般公共工程，以工程契約總價(應扣營業稅)2.5％為基礎，按原定完工日數計算每日工程費用，再乘以展延日數計算衍生費用，應屬合理。又前開契約範本訂有展延工期之事由，若不可歸責雙方當事人時，則展延工期費用得予折半計算註28。』 (四)本文認同工程會函釋 本文以為，廠商因為COVID-19防疫措施增加之工程管理費因係屬於因疫情「不可抗力」事由而不可歸責雙方當事人事由。如依前開法院判決所增加之工程管理費用得由機關與廠商各負責一半。但依工程會前開之「嚴重特殊傳染性肺炎非第三級疫情警戒期間公共工程展延工期或停工處理方式」規定，對於已有善盡管理責任之廠商， COVID-19屬於「不可抗力」之不可預見且無法合理防範，非可歸責於廠商，則廠商為完成契約標的所需增加之工程管理費概由機關負擔。本文認為尚屬合理，因為疫情期間之工程管理費各項目開銷勢必增加，何況防疫費用之支出更是屬於為了完成工程標的緊急開銷，所以工程會「非第三級疫情警戒期間處理方式」對廠商工程管理費之認列從寬，誠屬公平合理且兼顧採購法之公共利益立法目的。 五、結論與建議 新冠肺炎疫情(COVID-19 )流行期間，勞工難免工作意願降低，外籍勞工來台管制趨嚴，配戴口罩之防疫政策亦影響現場工人之工作效率，何況確診者須請假隔離離不能上班等諸多防疫措施，已對台灣公共工程進度產生影響。尤其是工率降低、人力短缺等所導致的工期延長及工程管理費增加，誠為公共工程受新冠疫情影響常見現象。鑑此，政府採購法主管機關針對工程採購契約履行期間包含COVID-19流行期間所致之「不可抗力」事由作出函釋，值得肯定。因為工程會行政函釋乃屬中央主管機關針對政府採購案之因應政府防疫政策作出之行政指導，對於地方政府、公家機關、公立學校及國營事業等發布，原則上應可認為係一種解釋性行政規則。乃針對COVID-19防疫需求之「不可抗力」事由導致工期展延及管理費等疑義部分，因應臺灣區綜合營造業同業公會等其他機關之請求，為求法令適用統一見解所作成的法規解釋。實乃針對涉及疫情案件作通案性抽象法令解釋，提供採購機關於法律適用上得涵攝疫情期間施工展延工期疑義。攸關廠商權益及疫情期間之振興經濟政策。 實務上，COVID-19流行期間缺工缺料，廠商因為配合政府防疫而對工程施工之確診者請假、隔離及管制措施所造成的工程延遲，乃屬「不可抗力」事由，得依據契約約定主張暫延工期並請求必要的工程管理費。反觀，如果契約中對於瘟疫所導致之權利義務沒有明文約定，則廠商提出請求時，機關得依據工程會函釋，審查廠商所提出之具體事證而審酌工期展延，並得給付不可歸責於廠商之工程管理費。另外，若契約中已經約定對於施工期間碰到疫情，廠商也不能主張展延工期之約定，則建議廠商得以情事變更為由，主張疫情期間的社會經濟、政策情況等締約基礎，於疫情期間顯然已經與訂約當時之平常社經條件不同，而向機關請求展延工期及增加工程管理費；但這種約定不能展延工期之約定條款於實務上並不多見。 前揭COVID-19期間施工之工程展延及管理費增加之請求，本文建議於策略上之優先順序，如契約已有約款則依契約規定辦理。倘若契約中沒有對瘟疫有所約定，則採購機關當應依工程會函釋辦理。至於工程管理費部分，建議依契約規定辦理；如果契約中沒有規定，則按工程會函釋辦理，以求採購契約行之公平合理及補償廠商配合政府防疫政策之公共利益。 參考文獻 註1:公共工程受SARS影響之工期可協議展延，網址：http://www.twce.org.tw/info/%E6%8A%80%E5%B8%AB%E5%A0%B1/336-1-3.htm，最後瀏覽日：2023年6月24日。註2:黃立，工程承攬契約之重大變更，政大法學評論，第116期，第4頁。 註3:工程採購契約範本(109. .06.30 修正)，網址：file:///D:/My%20Docs/Downloads/%E5%B7% A5%E7%A8%8B%E6%8E%A1%E8%B3%BC%E5% A5%91%E7%B4%84%E7%AF%84%E6% 9C%AC-%E4%BF%AE%E6%AD%A3%E5%BE%8C%20 (12).pdf，最後瀏覽日：2023年6月23日。 註4:採購契約要項，網址：https://lawweb.pcc.gov.tw/LawContent.aspx?id=GL000077，最後瀏覽日：2023年6月24日。 註5:行政院公共工程委員會，工程管字第11003006531號函，2021年6月18日。 註6:2021年中華民國全國疫情第三級警戒，網址：https://zh.wikipedia.org/zh-tw/2021%E5%B9%B4%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E6%B0% 91%E5%9C%8B%E5%85%A8%E5%9C%8B%E7%96%AB%E6%83%85%E7%AC%AC%E4% B8%89%E7%B4%9A%E8%AD%A6%E6%88%92，最後瀏覽日，2023年6月23日。 註7:「嚴重特殊傳染性肺炎」列為臺灣第五類法定傳染病，網址：https://covid19.mohw.gov.tw/ch/cp-4822-53437-205.html，最後瀏覽日，2023年6月23日。 註8:行政院公共工程委員會，工程管字第1100300585號函，2021年5月26日。 註9:行政院公共工程委員會，工程管字第字第第ll00300567號 函，2021年5月25日。 註10:行政院公共工程委員會， 工程管字第1100018468號，2021年 8 月 30 日。 註11:行政院公共工程委員會，工程企字第1090100202號，2020年 3 月 6 日。 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