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謝彥安／執業律師、仲裁人、國立台灣大學兼任講師 |
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前言 公共工程及採購項目的健全運作，不僅是政府職能的重要體現，也是維護社會公平正義的關鍵。政府採購法作為規範政府與商業交易的重要法律，旨在確保透明、公正的採購過程，防止貪腐和不當行為，保障所有參與者的合法權益。然而，「綁標」這一行為的存在，卻成為了公共採購領域中一個難以忽視的問題。綁標的形式多樣，從指定特定品牌、規格到設定不合理的技術標準或資格要求等，手法隱蔽而多變，從長遠來看，會對整個行業的發展造成負面影響，降低整體產業的創新動力和競爭力。面對綁標行為，政府採購法中明確禁止了任何形式的綁標行為，對違法者設置了嚴格的法律責任，包括刑事處罰、行政處分乃至於資格限制等。此外，政府也通過提高招標過程的透明度、加強監督和審查機制、鼓勵社會公眾和業界的監督參與，來共同打造一個公平、透明、高效的公共採購環境。 本文簡介綁標相關之規範及要點，使讀者了解綁標的法律責任，能夠預防綁標之產生，為工程產業的發展共同努力。 一、綁標的定義及常見綁標行為 綁標的定義為何？依政府採購法第26條規定：「(第1項)機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。(第2項)機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭。(第3項)招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如(或同等品)字樣者，不在此限。」故綁標是指，機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上有限制競爭之情況。進一步來說，綁標的實施方式包含有：規格中可能要求必須使用特定的專利技術或專有技術材料工法，而這些技術材料工法恰好只有特定的供應商或承包商擁有；在招標文件中設定非常具體且過度特定的性能指標或技術參數，這些指標對大多數供應商而言難以達成，但對某些特定供應商來說卻是能夠滿足的標準配置；直接或間接地指定某一品牌的產品，使得只有該品牌的供應商能夠參與投標等等。 機關辦理採購常見綁標行為之態樣主要分為「資格限制競爭」、「規格限制競爭」二種。「資格限制競爭」包含採購招標文件有特定不恰當之承攬廠商資格、或與本採購標案無關之廠商資格等，例如：乙等營造業承攬限額內之工程卻限甲等營造業方可投標、限非屬法規規定之團體之會員方可投標(例如：某協會之會員)、要求投標當時即必須擁有指定之設備等等，最終造成只有某些特殊之廠商可以投標，有圖利或偏袒特定廠商之情況。 「規格限制競爭」是指機關(或技術服務廠商)所擬定、採用或適用之技術規格有不當限制之情況，此種限制狀況相當多元，甚至有些情況不是特別容易察覺，而違法情況常不自覺之情形，須予注意，茲列舉幾類常見情形如下： (一)指定特定廠牌。如以「某某」廠商產品名稱作為指定採用規範標準。 (二)採用特殊技術製成之設備材料，經調查國內目前僅有一家廠商製造。 (三)指定特定廠牌之規格。如尺寸、厚度、色樣。 (四)公告金額以上之採購指定特定廠牌之規格或型號或特定國家或協會之標準，而未依採購法第26條第3項允許同等者。 (五)限取得正字標記者或以ISO9000系列驗證證書作為產品規範，未依採購法第26條第3項接受同等品者。 (六)不當指定檢驗規格高於國內試驗機構所能承作，而必須送至國外特定試驗機構測試，藉以增加工程經費或綁標。 (七)材料雖列舉3家以上參考廠牌並加註同等品，惟其中2家在價格、行銷上顯不具有競爭性，且同等品又難有統一認定標準，實為變相指定某特定廠牌。 這些行為不僅違反了公平競爭的原則，也嚴重損害了市場經濟秩序，並可能導致採購成本增加、工程品質下降等後果。因此，許多國家和地區都通過立法和監管措施來打擊綁標行為。 二、綁標廠商之法律責任 按政府採購法第88條第1、2項：「受機關委託提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法、材料、設備或規格，為違反法令之限制或審查，因而獲得利益者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。其意圖為私人不法之利益，對廠商或分包廠商之資格為違反法令之限制或審查，因而獲得利益者，亦同。前項之未遂犯罰之。」，廠商規劃設計成果不符上開規定時，機關應要求廠商依規定更正，廠商未依規定期限改正者，應依契約規定辦理，並視其情節，得將相關資料移請機關政風單位查察釐清事情真相，如發現廠商有政府採購法第88條刑事責任，機關應依刑事訴訟法第241條逕行告發其刑事責任。另得依依採購法第101條第1項「六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。」，予以刊登政府採購公報停權之處分，遭刊登於政府採購公報之廠商，於採購法第103條所定期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。茲舉一實務案例，使讀者了解經法院判決為構成綁標罪之情況，如臺灣高等法院107年度上訴字第1016號判決：「…本件工程設計圖說關於挫屈束制消能斜撐有使用脫層材料、無收縮水泥者，須『能承受1,000℃(以上)高溫』部分，既無異於限制僅能使用『全鋼型』之挫屈束制消能斜撐，且此限制不僅難認與上開規定相符，復無必要，是此節圖說規範顯已有就機關所擬採購之產品材料、規格刻意為不當限制競爭之嫌。…而關於『地震模擬振動台測試』部分，於案發時復僅有隔減震廠商所銷售經蔡崇興授予專利權之『全鋼型』挫屈束制消能斜撐符合該要件，是在上開圖說規範之限制下，本件案發當時市場上顯僅有隔減震廠商販售之「挫屈束制消能斜撐」產品能夠符合該圖說規範，從而被告所作成之上開圖說規範已有違法限制競爭之情事，實堪認定。」，可見該案設計單位要求材料須滿足「能承受1,000℃(以上)高溫」、「地震模擬振動台測試」二部分，導致市面上只有某一間廠商販售之「全鋼型」材料斜撐才能滿足契約圖說規範，等同被告雖然未直接指定某廠牌材料，但變相使施工廠商只能選擇該特定廠牌材料，一樣構成違法限制競爭之綁標罪，謹供讀者參考。 三、如何因應與預防綁標 機關(或技術服務廠商) 所載明之規格、尺寸等特性，應參考公共工程施工綱要規範，在目的及效果上不得限制競爭；試驗標準宜為 CNS 標準或國內測試機構可作試驗者；規範所定標準若非 CNS 或國際標準，應先依「政府採購法第26條執行注意事項」第6點審查(機關擬訂定之技術規格有國際標準或國家標準，其未能符合機關採購需求，須於招標文件載明其他標準 (例如 JIS、ACI、ASTM 等) 或訂定較嚴之規格者，應擇自行審查、開會審查、或委託審查後再行辦理)，並依採購法第26條第3項規定加註「或同等標準」字樣；如於招標文件要求或提及特定之廠牌或型號者，應確實依採購法第26條第3項規定，於無法精確說明招標規範之前提下為之，並加註「或同等品」字樣。依工程會90年11月9日(90)工程企字第90043793號令發布「政府採購法第26條執行注意事項」第7點規定：「機關或受機關委託研擬招標文件內容之廠商，基於採購特性及實際需要訂定特殊技術規格，或於招標文件要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者時，應依前點第1項方式審查之。機關並應規定受委託之廠商於提出招標文件前先向機關書面說明其必要性。」工程會於公共工程技術服務契約範本(110.01.07版)第8條第17項第3款規定：「乙方所擬定之招標文件，其內容不得有不當限制競爭之情形。其有要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者之情形時，應於提送履約成果文件上敘明理由。」，爰機關可依前述契約內容，請技術服務廠商就敘明之理由，釐清是否發生綁標疑義；機關除自行審查外，亦得以開會審查或委託審查方式為之(政府採購法第26條執行注意事項第6點參照)；或就廠商所提出之同等品比較表等資料，擇自行審查、開會審查或委託審查方式辦理(政府採購法第26條執行注意事項第12點第1項參照)。 另，美國著名法官布蘭狄西曾說：「陽光是最好的防腐劑，燈光是效率最高的警察。」(Sunlight is said to be the best of disinfectants, electric light the most efficient policeman.)，因招標資訊可公開於政府採購資訊公告系統上，如廠商對於招標文件內容有疑義，得向招標機關請求釋疑，機關必須在規定期限內書面回復處理結果。如因招標文件有綁標之疑慮，機關必須更正招標內容，並且適度延長等標期限。廠商對於機關招標文件或過程，認為違反法令，致影響其權利或利益者，得依向招標機關提出異議與申訴。如此可藉由公開透明之招標作業及釋疑機制，避免綁標之弊病情況出現。 另外，機關辦理採購無法釐清廠商是否發生規格綁標疑義時，亦可參照工程會105年9月23日工程企字第10500305770號函訂定「機關採購審查小組設置及作業要點」，成立採購審查小組協助釐清相關責任。採購審查小組開會時，得視議題需要，邀請相關機關人員或專家、學者列席，協助審查；並得通知機關主(會)計及政風單位列席，依權責協助提供意見，來解決問題。 四、結論與建議 我們必須要瞭解綁標的基本定義，以及有關機關辦理採購常見綁標行為之態樣主要分為「資格限制競爭」、「規格限制競爭」二種，其態樣有多元情況，相關從業人員者應予注意，以避免發生只有某些特殊之廠商可以投標，有圖利或偏袒特定廠商之情況；另外如何因應與預防綁標情況，應遵守採購法第26條之規定，參考CNS或公共工程施工綱要規範，在目的及效果上不得限制競爭，如於招標文件要求或提及特定之廠牌或型號者，應依採購法第26條第3項規定，於無法精確說明招標規範之前提下為之，並加註「或同等品」字樣；如機關對於招標文件有綁標疑慮時，可請技術服務廠商敘明理由以釐清是否發生規格限制競爭；投標廠商如有疑問可對於公告標案系統上請求釋疑，而機關亦可成立採購審查小組協助釐清相關責任。對於綁標廠商之責任歸屬，如綁標經查證屬實，涉及採購法第88條規定之刑事責任(如臺灣高等法院107年度上訴字第1016號判決)、另機關得依政府採購法第101條予以刊登政府採購公報停權之處分，其處罰不可謂不重。本文期待工程相關從業人員，面對綁標行為所帶來的嚴重後果，能明瞭綁標之上開相關重點，應堅守誠信原則，遵循相關法律法規，勿心存僥倖，避免任何可能導致綁標的行為，以維護自身權益。政府機構亦應加強監管和透明度，創建一個公平、透明、競爭的採購環境，以促進正常健康的市場競爭和經濟發展。 參考文獻 1.傅建中，《政府採購法》上的綁標概念，中興工程顧問股份有限公司法務室，2016。2.王正皓、謝彥安等8名委員，工程人員法令遵循及倫理問答，法務部廉政署發行，2019。 3.公共工程委員會，如何防止公共工程綁標，2009。 4.公共工程委員會，建築工程規劃設計可能綁標行為態樣，2004。 5.法務部，機關辦理工程採購案件可能發生之弊失型態與因應作法調查(研析)專報，2001。 |
