廠商如何以情事變更為由
向機關求償索賠-以疫情影響為例

蘇南／國立雲林科技大學營建系名譽教授暨中原大學土木系兼任教授
　　陽明交通大學土木工程 博士、中正大學法學 博士、中國政法大學法學 博士

一、情勢變更於工程契約之適用

        於公共工程契約履行中，發生與原契約條件不一致情況時，得依民法第227條之2第1項：「契約成立後，情事變更，非當時所的預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。前項規定，於非因契約所發生之債，準用之。」公共工程契約適用「情事變更原則」目的旨在期望透過調整機制，成就風險分配及調整給付，使當事人雙方之給付義務能盡量符合公平【1】。
        按民法第227條之2第1項所規定之情事變更原則，係源於「誠信原則」內容之具體化發展而出之法律一般原則，屬於「誠信原則」之下位概念，係為因應情事驟變所作之事後補救規範，旨在對於契約成立後，為法律效果發生原因之法律要件基礎或環境發生變化，因不可歸責於當事人之事由，致發生非訂約當時所得預料之變動，如仍貫徹原定之契約效果會發生法律效果顯失公平者，法院即得依「情事變更原則」加以公平裁量，以合理分配當事人間之風險及不可預見之損失，進而為增減給付或變更其他原有之效果，以調整當事人間之法律關係，使之趨於公平之結果【2】。
        公共工程契約之雙方當事人應依照「契約嚴守原則」，按照契約內容或本旨而履行債務或義務。惟因公共工程契約履行期長，受氣候、人為、經濟等因素影響或波動大。再加上隱藏於工址的地質變化等因素，更加重契約履行期之風險，故若嚴格要求按公共工程契簽訂時點之約定條件執行，而不發生「情事變更」，實有過於苛求。從公共工程施工模式，無論是按主觀或客觀因素分析，「情事變更」發生來源約可分為自然、人為、經濟與其他等四種因素【3】。而作為免責事由之「情事變更原則」，在適用時須符合下列之構成要件【4】：(1)須有「情事變更」之事實發生。(2)須發生在契約成立後與效力完成前：「情事變更」須發生於契約關係成立後且其效力完了前，亦即「情事變更原則」必須於訂約後才發生「情事變更」之事實，始得據以調整契約內容。(3)所未預料且不能預見性：「情事變更」之事時須非契約關係成立當時所得預料，意指「情事變更」於公共工程契約之法律行為時，須為當事人所未預料，而且有無法預見之性質。(4)不可歸責當事人：「情事變更」須因不可歸責於當事人之事由，因為「情事變更原則」之適用目的旨在排除不公平之結果，必須在其他法律別無救濟方式時，始有「情事變更」之適用。如係因第三人導致依原公共工程契約之約定履行有不公平之情事者，當事人依法得向第三人請求損害賠償，而無「情事變更原則」之適用【5】。(5)維持原契約效果則顯失公平：「情事變更」後，如仍貫徹原定公共工程契約之效力，則發生顯失公平。所謂顯失公平，係指在客觀交易秩序上，任使原有法律效果有背於誠信及衡平觀念，且須有不公平之現象存在於契約當事人之一方或雙方，且「情事變更」與顯失公平間需有因果關係【6】方得適用。
        「情事變更原則」係一不確定法律概念，依民法第227之2條規定，須由當事人向行法院聲請，法院始可依民事訴訟法第397條第1項規定：「確定判決之內容如尚未實現，而因言詞辯論終結後之情事變更，依其情形顯失公平者，當事人得更行起訴，請求變更原判決之給付或其他原有效果。但以不得依其他法定程序請求救濟者為限。」法院依職權公平裁量得為增減給付或變更其他原有效果之判決【7】。「情事變更原則」之適用，因涉及當事人間權利義務之重大變更，其影響極大，故須由法院於審判上為之。
        學說上將「情事變更」3分為以下3種類型【8】：(1)經濟的不能：因「情事變更」致使一方當事人履行債務陷入極為困難處境，例如原材料或設備不再生產，在經濟交易上，幾乎可視為有給付不能之虞。(2)對價關係之破壞：指契約成立後因發生物價上漲或通貨膨脹等「情事變更」，導致給付與契約價金顯失均衡。(3)契約目的不能：指契約內容所欲達成之契約客觀目的，因「情事變更」致不能達成。要言之，「情事變更原則」為誠信原則之另一表現，故探究「情事變更原則」時須基於「誠信原則」之法理【9】。
        進一步分析「情事變更」與「不可抗力」有何區分?「不可抗力」係指契約成立後，客觀情?發生當事人在訂立契約時無法預見的、不屬於商業風險的重大變化，繼續履行契約對於一方當事人明顯不公平或者不能實現契約目的，當事人請求法院變更或者解除契約時，法院應當根據公平原則，並?合案件的實際情?確定是否變更或者解除，此為以「情事變更」為理由主張調整契約內容的依據。但為著重於保護守約方的原則，法院應慎重適用「情事變更原則」，並非簡單地豁免債務人的義務而使債權人承受不利後果，而是要充分注意利益均衡，公平合理地調整雙方利益關係【10】。法院實務有80年度台上字第524號裁判指出「以法律行為成立後因不可歸責於當事人之事由 ， 致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平為要件。始於法律行為成立時，即預見情事將有變更，雙方對之應如何調整給付，有所約定者，自無該項規定之適用」。【11】

二、以情事變更調整物價之類型

        《政府採購法》第63條第1項規定：「各類採購契約以採用主管機關訂定之範本為原則，其要項及內容由主管機關參考國際及國內慣例定之。」
(一)契約規定可作物價調整
        公共工程委員會頒布的「工程採購契約範本」第4調第8項規定，契約履約期間，有下列情形之一(且非可歸責於廠商)，致增加廠商履約成本者，廠商為完成契約標的所需增加之必要費用，由機關負擔【12】：(1)戰爭、封鎖、革命、叛亂、內亂、暴動或動員。(2)民眾非理性之聚眾抗爭。(3)核子反應、核子輻射或放射性污染。(4)善盡管理責任之廠商，不可預見且無法合理防範之自然力作用(例如但不限於山崩、地震、海嘯等)。(5)機關要求全部或部分暫停執行(停工)。(6)機關提供之地質鑽探或地質資料，與實際情形有重大差異。(7)因機關使用或佔用本工程任何部分，但契約另有規定者不在此限。(8)其他可歸責於機關之情形。上述8點可以歸類為致契約履行時之條件已經與締約時不同，使契約當事人一方陷入經濟的不能或對價關係之破壞，主張不可抗力、情事變更事由而增減契約上的給付。
        工程會2018年7月24日修正之「工程採購契約範本」第5條第1款第6目(物價指數調整)載明履約期間遇物價波動時，依序按營造工程物價指數之個別項目、中分類項目及總指數漲跌幅調整工程款，個別項目、中分類項目及漲跌幅調整門檻由機關於招標時載明；未載明者依範本之預設，其內容可充分反應物價波動【13】。
(二)契約規定不可作物價調整
        若當事人在契約中明文規定不依據物價指數調整工程款，諸如「無論工料漲落與否，均按契約辦理」、「各項契約單價不得隨物價指數調整」此時，承攬人得否依據「情事變更原則」主張物價變動而請求調整工程款？對此爭點實務上有兩種不同見解【14】：
        1.不可主張情事變更
        當事人所訂定之工程契約內，如已針對未來可能發展之「情事變更」情事，特別約定雙方權利義務之取得或拋棄，依契約自由及私法自治原則，應適用當事人間之特別約定，而排除民法第227之2條之適用。尤其契約雙方當事人已於契約條款中規定：「物價指數調整：本工程各項單價不得隨物價指數調整」，可見當事人在訂約當時，已就締約後可能發生之物價上漲，導致工程成本增加之因素有所預見，並於訂約時就已納入考量。雙方當事人既已於契約成立時就上述「約定不予物價調整」之條款達成意思表示之合意，顯見承攬人已經拋棄未來因營建物料價格於訂約後上漲而請求業主增加給付之權利，所以承攬人自應受該條款之約束；不得再以鋼筋價格在契約當事人雙方簽訂契約後大漲為由，請求業主給付物價波動補償金【15】。
        最高法院96年台上字2237號民事判決指出，按解釋契約固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字如已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而曲解。查系爭工程契約第13條第(三)款付款辦法約定：「物價指數調整：工程進行期間，如遇物價波動時不予調整。」，何況，系爭工程自91年10月24日決標日起，算至實際完工日93年6月7日止(約定完工日為92年12月31日)，工程進行期間亦僅短短一年餘。上開物價指數調整條款之約定文字，似已明白表示兩造於締約時已經預見締約後工程進行期間物價可能發生之變動，並同意於物價波動時不調整工程款。但原審竟捨此契約已表示之當事人真意，而謂尚難認為系爭工程開標及兩造簽訂系爭契約時，被上訴人即得預料往後鋼鐵及營建物價將大幅上漲云云，據以認系爭工程之給付有民法第227條之2第1項「情事變更原則」規定之適用，因而為上訴人敗訴之判決，自有可議。
        2.可以主張情事變更
        雖然契約當事人雙方在契約條款中已約定：「無論工料漲落與否，均按合約單價辦理。」然此規定在一般情況之工料物價漲落，承攬人固無因此要求增加給付之權利，然如因「情事變更」，既非訂約時所能預見，自不因有上開約定，而使承攬人失去依據「情事變更原則」為增加給付之權利。倘若不予承攬人得適用「情事變更原則」依工程會有關「物價調整補貼原則辦法」【16】予以調整契約計價，而僅按原合約單價辦理，不啻令承攬人單獨承擔不可預測之風險，於客觀之市場交易秩序及契約原有法律效果上，將有背於「誠信原則」及衡平觀念，對承攬人有顯失公平之情事【17】。縱當事人於公共工程契約中已預測將來變動風險，而預先排除「情事變更原則」之適用，但疫情之發生實已超出客觀合理範圍，且已逾當事人於締約時所認知之基礎，基於「誠信原則」應許當事人主張「情事變更原則」以重新調整契約效力【18】。
        3.工程會函釋
        公共工程履約中之政府採購案件，契約未載明依物價指數變動調整工程款，或僅載明依營造工程物價總指數變動調整者，考量招標文件之物價調整方式，係由機關擇定，廠商無選擇權，如履約期間遇以下物價變動情形，且無歸責於契約雙方之事由者，契約雙方得參酌民法「情事變更」規定，依現行契約範本內容合意辦理契約變更：(1)契約未載明依物價指數變動調整工程款者，個別項目指數、中分類項目指數或總指數與開標月指數比較之漲跌幅逾工程會契約範本所定比率。(2)契約僅載明依總指數變動調整工程款者，個別項目指數或中分類項目指數與開標月指數比較之漲跌幅逾工程會契約範本所定比率【19】。(3)若契約原來已經約定總指數漲跌幅調整門檻，則依契約規定辦理。
        對於尚未施工執行部分應依上述變更後之物價指數條款調整工程款。而對於已經施工執行部分，不適用變更後之調整方式【20】。但對於後者，本文認為已經施工執行部分，主辦機關若於本函釋生效前(109年8月31日)已經有以口頭答應廠商或文件、會議紀錄等履約文件上，對涉及物價調整契約雙方當事人有所協議，仍應依雙方協議辦理，始合乎「契約自由」原則。
(三)契約沒有規定物價調整條款
        對公共工程契約而言，倘當事人在簽約時，契約條款並未約定物價指數調整之款項，即沒有就未來物價可能變動之情事有事先約定，基於承攬廠商在投標或議約時係以當時市場之物價水準作為編列工程估價單與契約總價之依據，當工程施工期間，發生當時對物價之主觀預料與後來履約時之市場價格差距甚大時，則承攬人得依民法第227-2條規定：「契約成立後，「情事變更」，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」使承攬人得主張「情事變更」而調整契約內容，以符合民法第148條第2項：「行使債權、履約義務，應依誠實及信用方法。」【21】法院實務上，73年度台上字第295號裁判其要旨為：「法律行為成立之後，因不可歸責於當事人之事由，致「情事變更」非當時所得預料，法院為增加給付之判決時，非全以物價變動為根據，其應依客觀之公平標準，審斟一方因情事變更所受之損失，他方因情事變更所得之利益，及其他實際情形，以及其增加給付之適當數額」【22】。

三、案例分析

(一)SARs(嚴重急性呼吸道症候群疫情)
        台北市於2003年3月14日發現第一個SARS病例，衛生署在疫情流行期間宣佈將SARS列入為第四類法定傳染病，到2003年7月5日「世界衛生組織」(WHO)宣佈將台灣從SARS感染區除名為止；在這期間共有664個病例，其中73人死亡。於疫情期間之工程履約遲延爭議，可參考臺灣高等法院93年度上易字第569號民事判決認為，當事人締約時無法預測醫院將成為SARS防治之專責醫院，實不應強求承攬人在此致命病毒肆虐感染之際，冒生命危險，進入醫院管制區域內進行空調系統維護與保養，故法院認兩造所簽訂之承攬契約，因SARS之發生及醫院成為SARS防治專責醫院而產生「情事變更」，承攬人可終止該承攬契約【23】。
        臺灣高等法院93年度上易字第419號民事判決認為：「SARS當時疫情，及經政府公告列為法定傳染疾病等情，應認該當系爭契約第十二條第二項第五款所定『瘟疫』之情形，則因SARS疫情導致被上訴人維護人員辭職，因而2003年5月1日、2日、5日至9日、12日、13日，到工維護人員不足約定人數，即屬該條項所列不可歸責於契約當事人之事由。被上訴人因SARS疫情之不可歸責事由，致未能依時履約，乃依該條項約定，於92年6月5日以文字(92)字第90547號函請求三軍總醫院同意展延履約期限，遭該院拒絕等情，為兩造所不爭執，並有被上訴人函文足稽。惟SARS疫情係突然爆發，當時情況又甚危急，非被上訴人可得預知，上訴人不同意展延履約期限，實有違「誠信原則」。是上訴人依系爭契約第8條第49項約定，依缺工90人次計算，處被上訴人以每人次每日扣除該月維護費應給付價金百分之1違約金，共扣款57萬5,506元，即非有據，被上訴人請求返還，應屬有據。」【24】即上訴人與被上訴人簽訂弱電系統及管線委商維護契約，但履約期間突然遭遇SARS爆發，上訴人因未採取足夠措施，防免被上訴人之工作人員染疫，致被上訴人之工作人員拒絕提供勞務，導致被上訴人未能依約派遣充足人員至現場進行工作，上訴人並據此請求被上訴人依約給付懲罰性違約金，並無理由。法院係以上訴人對於被上訴人有提供防免工作人員染疫之盡善良管理人義務，而上訴人除了應為而不為外，反而向被上訴人之缺工導致工期遲延加以罰款，實無理由。
(二)新冠肺炎疫情
        由於嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19，下稱新冠肺炎疫情)流行期間，政府要求各項防疫措施陸續施行，但營造業者反映可能影響公共工程之推動，例如因施工場所受防疫管制或廠商工作人員因防疫請假或強制隔離等措施而延誤工期。加上COVID-19期間營造業發生缺工缺料外，廠商須配合防疫政策執行工地管制措施，降低人員移動或群聚接觸風險，以致影響公共工程履約進度，是否可以展延工期？如有增加工程管理費用，由廠商自行吸收或得向政府主辦機關請求？
        工程會於110年12月23日之工程企字第1100101935號函釋指出，在「履約階段」，若契約未約定物調機制或未有三層級物調機制案件，於履約中遇物價有契約成立時不可預期之大幅波動情形時，契約雙方得參酌民法「情事變更」之規定及工程會契約範本之三層級物調機制，辦理契約變更，及時因應物價之變動。
        中國浙江省高院民事審判第一庭於2020年2月10日發佈《關於規範涉新冠肺炎疫情相關民事法律糾紛的實施意見(試行)的通知》，確因政府及有關部門為防控疫情而採取行政措施導致契約不能履行，或由於疫情影響致使契約當事人不能履行而引起的糾紛，當事人主張減輕或免除自身的法律責任的，應當依法按照《中華人民共和國合同法》第117條和第118條(即不可抗力)的規定妥善處理；由於疫情原因，繼續履行契約對於一方當事人明顯不公平或不能實現契約目的，當事人請求法院變更或者解除契約，法院應當根據公平原則，依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(二)》(即「情事變更」)等規定對相關情形認定。另，上海市高級人民法院於2月16日發佈「因疫情防控契約不能履行，可以認定為不可抗力」的說明，因依法採取新型冠狀病毒疫情防控措施造成契約不能履行的，應屬於契約履行不能的不可抗力因素。而針對雖然不構成不可抗力，但受疫情影響履行契約對一方當事人明顯不公平，可參照「情事變更原則」處理。何況，上海市住房和城鄉建設管理委員會發佈《關於進一步加強建築工地疫情防控措施的通知》，明確將因為疫情防控導致的建設工期延誤，規定為契約約定中的不可抗力情形，建設單位應當將契約約定的工期順延【25】。
        反觀，若契約當事人單以新型冠狀病毒大流行為由，主張對於契約之給付不能或給付遲延無過失，似難為法院所接受。換言之，主張因新型冠狀病毒而無法依約履行之一方，應證明新型冠狀病毒之大流行對其契約義務之履行有直接因果關係。此外，在判斷契約之履行是否因新型冠狀病毒而受影響時，法院似係以善良管理人之注意義務程度為標準，衡量當事人一方契約義務之履行是否有過失【26】。進一步言，若契約雙方當事人就是否有「情事變更原則」之適用，或契約條款應如何調整無共識，則主張「情事變更」之一方勢必需尋求法院之介入。實務上，我國法院近來見解似傾向認定有民法第227-2條「情事變更原則」之適用，但須待法院為形成判決確定後其請求權始告確定發生。

四、結論

        工程履約期間如果遇上疫情之不可抗力，為契約成立時當事人無法預料，廠商如已盡善良管理人義務，則得以「情事變更」為由向機關主張物價變動之調整，以增減契約上之給付條件。並可以參照工程會因應疫情所頒布的函釋辦理，其為指導採購機關於履約間遇上疫情之物價調整處理方式的行政指導，採用民法第第227條之2第1項「情事變更原則」來調整契約效果。
        如果契約對疫情已有規定，當事人權利義務應以契約約定為準，但廠商若配合政府防疫管制政策下，適用契約約定的結果反而不公平合理，則法院可以「情事變更原則」、「不可歸責事由」介入調整契約之法律效果。
        反觀，若疫情於契約中沒有約定，因其為當事人於訂約時所未能預料，則廠商得以「情事變更原則」請求增減給付。
        如果契約已經約定縱然遇上疫情也不可調整契約價金，倘疫情變化之影響程度，已逾訂約當時之基礎或環境，本諸「誠信原則」應許當事人得依「情事變更原則」請求調整，不受原定契約條款之拘束，庶符「情事變更原則」蘊涵之公平理念及契約正義。

參考文獻


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【26】蔡東賢、陳婉青，以我國法院對於SARS相關判決為鏡—新冠病毒疫情對於我國法下契約所生影響之簡述，https://www.leeandli.com/TW/Newsletters/6489.htm，最後瀏覽日：2023年7月8日。